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沙化土地封禁保護修復(fù)制度方案
林涵沙字〔2016〕167號
防沙治沙是推進生態(tài)文明建設(shè)，保障國家生態(tài)安全的重要任務(wù)，也是精準扶貧、改善民生的重要措施。在黨中央、國務(wù)院的高度重視和正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國防沙治沙工作取得了顯著成效，土地沙化總體上實現(xiàn)了從擴展到縮減的歷史性轉(zhuǎn)變。但是, 我國仍然是世界上受沙化危害最嚴重的國家之一，土地沙化依然是推進生態(tài)文明建設(shè)的重要制約因素。實施沙化土地封禁保護修復(fù)，進一步推進防沙治沙，十分必要。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，推進我國防沙治沙事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，制定本方案。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，把防沙治沙作為生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)，健全制度，完善政策，活化機制，充分調(diào)動全社會力量參與防沙治沙的積極性，切實保護、修復(fù)和改善沙區(qū)生態(tài)環(huán)境，推動我國防沙治沙事業(yè)不斷邁上新臺階。
（二）基本原則。堅持嚴格保護、科學(xué)治理與適度利用相結(jié)合；堅持全面推進與重點突破相結(jié)合；堅持制度約束與政策激勵相結(jié)合；堅持國家投入為主與動員社會力量參與相結(jié)合；堅持改善沙區(qū)生態(tài)與推動扶貧攻堅相結(jié)合。
（三）主要目標。到2020年，建立起較為完善的沙化土地封禁保護修復(fù)制度體系，適宜封禁保護的沙化土地得到有效保護，全國一半以上可治理的沙化土地得到治理，沙區(qū)生態(tài)狀況得到明顯改善。到本世紀中葉，全國可治理的沙化土地基本得到治理。
二、實行嚴格的保護制度
（四）建立沙化土地封禁保護區(qū)制度。在總結(jié)沙化土地封禁保護試點工作基礎(chǔ)上，根據(jù)生態(tài)區(qū)位重要程度和土地沙化危害狀況等，組織編制國家沙化土地封禁保護區(qū)實施方案，有序劃定并建設(shè)國家沙化土地封禁保護區(qū)，各地要加強制度建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，建立長效保護機制，落實保護責(zé)任，定期開展成效監(jiān)測評價。
（五）完善沙區(qū)天然植被保護制度。國務(wù)院林業(yè)主管部門會同有關(guān)部門組織開展全國沙區(qū)天然植被狀況調(diào)查，沙區(qū)地方各級政府要建立天然植被保護制度，強化保護措施，以自然生態(tài)空間用途管制制度為依據(jù)，嚴格管控沙區(qū)天然植被所在區(qū)域的開發(fā)建設(shè)活動，嚴格禁止非法開墾、放牧、采挖、使用水資源，嚴格禁止破壞沙漠與綠洲過渡帶的天然植被，切實維護沙區(qū)生態(tài)用地和生態(tài)用水，嚴守生態(tài)保護紅線。要加強執(zhí)法，嚴格問責(zé)，對于破壞沙區(qū)天然植被的違法行為及相關(guān)責(zé)任人從嚴查處。
（六）明晰沙區(qū)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。按照自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記有關(guān)辦法，對沙區(qū)自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，明確各類自然資源產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利，處理好所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系，對全民所有的自然資源資產(chǎn)，研究探索中央和地方政府分級代理行使所有權(quán)職責(zé)的體制，實現(xiàn)效率和公平相統(tǒng)一。
(七)強化沙區(qū)開發(fā)建設(shè)項目環(huán)評制度。對于位于沙區(qū)的建設(shè)項目，應(yīng)在開工前依法進行環(huán)境影響評價，環(huán)境影響評價文件中應(yīng)當包含保護和恢復(fù)生態(tài)的防沙治沙措施。對于超過生態(tài)承載能力或?qū)ι硡^(qū)生態(tài)造成重大破壞的建設(shè)項目，各級環(huán)保部門不得批準其環(huán)境影響評價文件。經(jīng)過批準實施的沙區(qū)建設(shè)項目，應(yīng)當同步落實各項防沙治沙措施。各地應(yīng)當加強對建設(shè)項目防沙治沙措施落實情況以及項目實施后生態(tài)保護和恢復(fù)情況的監(jiān)管。
（八）完善沙區(qū)資源開發(fā)利用監(jiān)管制度。沙區(qū)地方各級政府要根據(jù)沙區(qū)自然稟賦特點和資源環(huán)境承載能力，嚴格控制沙區(qū)資源開發(fā)利用強度，實行適度開發(fā)利用。要充分考率沙區(qū)水分平衡，以水定需，量水而行。要加強對盈利性治沙活動的監(jiān)管，對于已經(jīng)過度開發(fā)利用的，縣級以上地方林業(yè)主管部門會同有關(guān)部門提出恢復(fù)生態(tài)的時限和目標，并督促開發(fā)利用單位制定方案，按時完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)。
（九）完善國家沙漠公園制度。認真組織開展國家沙漠公園試點建設(shè)，科學(xué)編制國家沙漠公園發(fā)展規(guī)劃。建立健全國家沙漠公園管理制度，完善標準體系，明確管理機構(gòu)及其職責(zé)，建立多元化投入機制，堅持保護優(yōu)先的基本原則，禁止不合理開發(fā)利用行為，維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，促進生態(tài)狀況改善。
三、建立沙化土地修復(fù)制度
（十）推行重點工程治理制度。要繼續(xù)深入實施國家防沙治沙重點工程，努力提高工程質(zhì)量。結(jié)合推行“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略，規(guī)劃實施“一帶一路”防沙治沙、鹽堿地治理、流動沙地固定等一批專項重點工程。沙區(qū)縣級以上地方政府要結(jié)合實際，實施區(qū)域性防沙治沙重點工程，治理修復(fù)沙化土地。
（十一）健全技術(shù)創(chuàng)新、示范與推廣制度。要加大對防沙治沙科研機構(gòu)以及從事防沙治沙的企業(yè)、個人開展技術(shù)創(chuàng)新的支持力度，鼓勵科技人員圍繞防沙治沙的實際需求，著力突破關(guān)鍵性技術(shù)難題。要進一步加強防沙治沙綜合示范區(qū)建設(shè)，把防沙治沙綜合示范區(qū)建設(shè)成防治技術(shù)和治理模式的創(chuàng)新、推廣基地。要著力完善防沙治沙技術(shù)推廣體系，實施一批防沙治沙科技推廣項目，提高防沙治沙科技含量。
（十二）完善治理成果后續(xù)管理制度。對京津風(fēng)沙源治理工程等防沙治沙工程項目實施全過程管理，特別要加強治理成果的后續(xù)管理，最大限度地鞏固治理成果，提高治理成效。對已經(jīng)治理的沙化土地，要采取嚴格的管護措施，禁止一切破壞活動。按照有關(guān)技術(shù)規(guī)定，積極推進沙區(qū)灌木林平茬復(fù)壯和退化林分、退化草場的改造。
四、建立多元化投入機制
（十三）完善政府投入機制。各地要視財力狀況，統(tǒng)籌安排、合理保障防沙治沙資金。沙區(qū)地方政府可研究探索出資直接收購各種社會主體在沙區(qū)營造的非國有公益林、灌草叢的相關(guān)政策。
（十四）探索開展生態(tài)保護補償。繼續(xù)開展沙化土地封禁保護試點，將生態(tài)保護補償作為試點重要內(nèi)容。加強沙區(qū)資源和生態(tài)系統(tǒng)保護，切實保障相關(guān)權(quán)益。
（十五）建立鼓勵各類主體參與防沙治沙的機制。創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，引導(dǎo)各類主體積極參與防沙治沙。符合條件的參與防沙治沙各類主體按政策享受國家資金補貼，積極落實促進防沙治沙的稅收政策，符合條件的項目貸款享受財政貼息政策，保障參與治理者的合法權(quán)益。
（十六）建立購買服務(wù)的保護治理機制。研究建立以政府購買服務(wù)為主的管護機制，通過合同制、委托管理等方式面向社會購買管護服務(wù)。
（十七）創(chuàng)新防沙治沙金融支持機制。鼓勵政策性銀行在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)加大對防沙治沙項目的信貸支持力度。鼓勵商業(yè)銀行開發(fā)面向防沙治沙和沙產(chǎn)業(yè)開發(fā)的金融服務(wù)和產(chǎn)品。完善對防沙治沙項目的擔(dān)保機制，加大風(fēng)險補償力度。積極探索沙區(qū)生態(tài)保險發(fā)展模式，提高沙區(qū)企業(yè)和個人抵御風(fēng)險的能力。
五、推行地方政府責(zé)任制
（十八）完善目標責(zé)任考核獎懲制度。將防沙治沙的相關(guān)指標納入沙區(qū)各級政府的政績考核、離任審計、責(zé)任追究等制度體系。進一步完善省級政府防沙治沙目標責(zé)任考核制度，科學(xué)確定考核范圍，優(yōu)化考核指標，細化評分標準，完善考核程序，注重考核結(jié)果運用，充分發(fā)揮目標責(zé)任考核在推動防沙治沙工作中的重要作用。沙區(qū)地方各級政府要逐級落實防沙治沙目標責(zé)任制，把防沙治沙責(zé)任和任務(wù)落到實處。
（十九）建立沙區(qū)生態(tài)損害責(zé)任追究制度。研究制定沙區(qū)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度，明確沙區(qū)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究情形、追究形式、認定程序等，落實沙區(qū)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。
六、健全工作推進機制
（二十）完善部門協(xié)調(diào)推進機制。國務(wù)院林業(yè)主管部門負責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督全國防沙治沙工作，中國防治荒漠化協(xié)調(diào)小組各成員單位要積極配合，按照職責(zé)分工，認真履行好相應(yīng)的防沙治沙職責(zé)，完善部門協(xié)作機制，形成合力，共同推動防沙治沙工作。
（二十一）健全監(jiān)測預(yù)警與監(jiān)督檢查機制。加強沙化土地監(jiān)測工作，逐步建成全國沙塵暴應(yīng)急和沙化土地監(jiān)測體系，完善監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對沙化土地動態(tài)變化情況及發(fā)展趨勢進行跟蹤監(jiān)測，對生態(tài)風(fēng)險和破壞活動進行預(yù)警。要加強對各地土地沙化防治情況的監(jiān)督檢查，對相關(guān)配套政策實施效果進行跟蹤分析和總結(jié)評估。
（二十二）完善宣傳教育和表彰獎勵機制。認真總結(jié)好經(jīng)驗、好做法，廣泛宣傳防沙治沙新理念、新政策，及時報道先進典型，加強法制教育，提高全社會依法防沙治沙意識。健全防沙治沙表彰獎勵制度，對在防沙治沙事業(yè)中取得顯著成績的單位給予表彰，個人給予獎勵，對作出突出貢獻的個人予以重獎。強化示范效應(yīng)，凝聚社會共識，為推進防沙治沙營造良好的社會環(huán)境和輿論氛圍。
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