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國家鐵路局行政規(guī)范性文件制定和管理辦法
國鐵綜〔2019〕43號
為規(guī)范國家鐵路局行政規(guī)范性文件的制定、管理以及合法性審核工作，從源頭上防止違法文件出臺，促進依法行政，切實保障群眾合法利益，根據(jù)《堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》《國務院辦公廳關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》《國務院辦公廳關于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導意見》等文件要求，結合貫徹落實黨的十九屆四中全會精神和國家鐵路局工作實際，制定本辦法。
一、文件起草
1.國家鐵路局行政規(guī)范性文件，是指國家鐵路局依照法定權限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復適用的公文。行政規(guī)范性文件由局內(nèi)相關部門負責起草。其中，專業(yè)性、技術性較強的行政規(guī)范性文件，可以吸收或委托相關領域?qū)＜?、研究機構、其他社會組織起草。涉及局內(nèi)其他部門業(yè)務的，牽頭起草部門應當加強組織和溝通，對不同的意見進行協(xié)調(diào)。
2.制定行政規(guī)范性文件應當符合法律、法規(guī)、規(guī)章和上級文件的規(guī)定，堅持合法、公開、精簡、效能和權責統(tǒng)一的原則，不得增加法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定之外的行政權力事項或者減少法定職責；不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，增加辦理行政許可事項的條件，規(guī)定出具循環(huán)證明、重復證明、無謂證明等內(nèi)容；不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務，侵犯公民人身權、財產(chǎn)權、人格權、勞動權、休息權等基本權利；不得超越職權規(guī)定應當由市場調(diào)節(jié)、企業(yè)和社會自律、公民自我管理的事項；不得違法制定排除或者限制公平競爭內(nèi)容的措施，違法干預或者影響市場主體正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，違法設置市場準入和退出條件等。
3.起草部門應當全面論證行政規(guī)范性文件制發(fā)的必要性、可行性和合理性，對有關行政措施的預期效果和可能產(chǎn)生的影響進行評估，對該文件是否符合法律法規(guī)和國家政策、是否符合社會主義核心價值觀、是否符合公平競爭審核要求等進行把關。對專業(yè)性、技術性較強的行政規(guī)范性文件，應當組織相關專家進行論證。
4.起草行政規(guī)范性文件，應當根據(jù)內(nèi)容需要，明確制定目的和依據(jù)、適用范圍、執(zhí)行部門和施行日期等內(nèi)容，明確列明因該文件施行而失效或者廢止的文件的名稱、文號；僅涉及部分條款失效或者廢止的，應當列明相關條款。
5.文件與其他現(xiàn)行有效行政規(guī)范性文件內(nèi)容相關聯(lián)的，起草部門應當確保行政規(guī)范性文件之間相互協(xié)調(diào)；涉及其他機關職責的，應當征求意見，并協(xié)調(diào)達成一致。
6.行政規(guī)范性文件一般應當明確文件的有效期，有效期自文件施行之日起一般不超過5年。行政規(guī)范性文件所規(guī)定事項有具體時限要求的，有效期與該時限保持一致。行政規(guī)范性文件名稱冠以“暫行”“試行”的，有效期一般不超過2年。
7.起草行政規(guī)范性文件，應當同步形成起草說明，涉及重大事項的，還應當同時起草解讀材料和輿情應對方案。起草說明一般應當包括下列內(nèi)容：制定該文件的背景、目的和必要性；所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和上級文件等；擬解決的主要問題以及擬采取的主要措施；起草過程、征求意見及對意見采納情況；該文件與此前發(fā)布的相關行政規(guī)范性文件的合并、銜接、替代、廢止等關系；該文件的公平競爭審查和合法性審核情況；該文件的評估論證結論；該文件發(fā)文形式、印發(fā)范圍以及宣貫措施等建議；其他需要說明的問題。
8.起草行政規(guī)范性文件，除依法需要保密的外，應當向社會公開征求意見，充分聽取企業(yè)、行業(yè)學協(xié)會等意見。對涉及群眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權利義務有重大影響的，應當通過政府網(wǎng)站等方式，公布文件草案及起草說明等材料，并明確意見建議的反饋方式和期限。征詢意見的期限自公告之日起一般不少于30日；確有特殊情況的，經(jīng)局領導批準同意，征詢意見的期限可以縮短，但最短不少于7日。
9.對行政規(guī)范性文件草案內(nèi)容提出的意見和建議，起草部門應當予以研究處理。建立意見溝通協(xié)商反饋機制，對相對集中的意見建議不予采納的，公布時要說明理由。
二、審核把關
10.行政規(guī)范性文件在提請局務會議審議前，應當經(jīng)起草部門公平競爭自我審查、局法制機構進行合法性審核、局綜合司進行前置審核。未經(jīng)審查、審核或者未通過審核的，不得提請審議。
11.送局法制機構進行合法性審核時，起草部門主要負責人應當在行政規(guī)范性文件送審稿上簽字。提交審核時，應同時提供：該文件的起草說明；文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策規(guī)定文本；征求意見匯總以及采納情況；公平競爭審查表等針對不同審核內(nèi)容需要的其他材料等。
12.合法性審核重點審核：是否超越國家鐵路局法定職權范圍；內(nèi)容是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策規(guī)定；是否違法設立行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費等事項；是否存在沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的情形；是否存在沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)作出增加本單位權力或者減少本單位法定職責的情形；是否違反行政規(guī)范性文件制定程序。
13.局法制機構在審核時應當聽取起草部門的意見。對涉及重大、疑難問題的，可以召開由相關部門、單位、政府法律顧問、公職律師和專家參加的座談會、論證會，聽取意見建議，研究論證。
14.合法性審核時間一般不少于5個工作日，最長不超過15個工作日。審核機構征求意見、實地調(diào)研、召開座談會、論證會及起草部門補充有關材料的時間，不計入審核時限。
15.局法制機構進行合法性審核后，應當提出審核意見，經(jīng)局法制機構負責人簽署后送起草部門。起草部門應根據(jù)審核意見對文稿進行相應修改后，重新提交局法制機構進行審核。不采納審核意見的，應當與局法制機構溝通，仍不能達成一致的，將相關理據(jù)報局主要領導審定。
16.行政規(guī)范性文件有效期屆滿前，需要重新明確有效期時，起草部門認為行政規(guī)范性文件涉及合法性問題的，應當提交局法制機構進行合法性審核。
17.局法制機構應當建立合法性審核臺賬和審核信息共享機制，對已審核的行政規(guī)范性文件實行動態(tài)化、精細化管理。
四、審議批準
18. 制定行政規(guī)范性文件實行集體研究討論制度，經(jīng)局務會議審議決定。審議時，由起草部門就起草情況、合法性審核和公平競爭審查情況作說明。集體審議要充分發(fā)揚民主，參會人員充分發(fā)表意見，集體討論情況和決定如實記錄，不同意見如實載明。
19.經(jīng)審議通過的行政規(guī)范性文件，按局發(fā)文程序送局分管領導審核后報主要領導簽發(fā)，以國家鐵路局文件形式制發(fā)，發(fā)文字號統(tǒng)一為“國鐵××規(guī)〔20××〕×號”，并抄送局法制機構。
五、公開發(fā)布
20.起草部門應當在文件簽批印發(fā)后20個工作日內(nèi)通過局政府網(wǎng)站等公開向社會發(fā)布，未經(jīng)公布的行政規(guī)范性文件不得作為行政管理依據(jù)。根據(jù)工作需要，起草說明或解讀材料可與行政規(guī)范性文件同時公開。起草說明或解讀材料中涉及國家秘密或者工作秘密的，應當刪除相關內(nèi)容后公開。
21.行政規(guī)范性文件應當明確規(guī)定施行日期。施行日期與發(fā)布日期的間隔不得少于30日。但因保障國家安全、重大公共利益需要，或者公布后不立即施行將有礙行政規(guī)范性文件執(zhí)行的，可以自公布之日起施行。
22.行政規(guī)范性文件施行后，需要對文件具體執(zhí)行問題進行解釋的，由起草部門提出解釋意見，經(jīng)公平競爭審查、合法性審核后，按程序簽批同意后作出解釋。行政規(guī)范性文件的解釋與行政規(guī)范性文件具有相同的效力。
23.行政規(guī)范性文件有效期屆滿自行失效。屆滿前3個月，起草部門認為有必要繼續(xù)施行的，可以對行政規(guī)范性文件延長有效期并重新公布，延長期限原則上不得超過5年。延長有效期的次數(shù)，由起草部門根據(jù)實際需要確定。
六、文件清理
24.行政規(guī)范性文件原則上每兩年清理一次，或根據(jù)上級機關、有關部門部署組織清理，由局綜合司牽頭組織，起草部門分工負責，局法制機構進行合法性審核。起草部門應當根據(jù)上位法頒布、修改、廢止、宣布失效或者國家新的重大政策發(fā)布情況，及時清理本部門起草的行政規(guī)范性文件。
25.清理行政規(guī)范性文件時，由起草部門負責對其起草的行政規(guī)范性文件提出清理意見，清理意見包括行政規(guī)范性文件繼續(xù)有效、需要修改、宣布失效和廢止，并說明理由，提交合法性審核后，報局綜合司匯總形成清理建議按程序報批。
26.行政規(guī)范性文件有下列情形之一的，應當予以修改：個別條款與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章、上級文件不一致，但基本適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要、有必要繼續(xù)實施；行政規(guī)范性文件之間對同一事項規(guī)定不一致；作為主要依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、上級文件已經(jīng)修改；個別條款不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要等情形。
27.行政規(guī)范性文件有下列情形之一的，應當宣布失效或者廢止：主要內(nèi)容與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章、上級文件相抵觸；主要內(nèi)容已經(jīng)不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，調(diào)整對象已消失或者規(guī)定的事項、任務已完成；主要內(nèi)容已被新的法律、法規(guī)、規(guī)章或者行政規(guī)范性文件代替；作為主要依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、上級文件已失效或者廢止。
六、備案監(jiān)督
28.各地區(qū)鐵路監(jiān)管局制發(fā)的行政規(guī)范性文件，應當自發(fā)布之日起20個工作日內(nèi)報局備案，同時抄送本機構所在地省級人民政府。備案材料一式3份，包括備案報告、行政規(guī)范性文件正式文本及起草說明，備案報告應載明制定機關、印發(fā)日期和文件名稱。局法制機構對報局備案的行政規(guī)范性文件進行合法性審核發(fā)現(xiàn)問題的，應當自收到報備文件之日起30個工作日內(nèi)提出處理意見，報局領導同意后，指導和監(jiān)督相關單位進行整改。
29.未經(jīng)合法性審核或者不采納合法性審核意見導致行政規(guī)范性文件違法，造成嚴重后果的，以及未嚴格履行審核職責導致行政規(guī)范性文件違法，造成嚴重后果的，依紀依法追究有關責任人員的責任。
本辦法自印發(fā)之日起施行，局前發(fā)文件相關規(guī)定與本規(guī)定相抵觸的，以本規(guī)定為準。
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