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河南省人民政府辦公廳關(guān)于推動市縣政府實行中期財政規(guī)劃管理的意見
豫政辦〔2016〕161號
各市、縣人民政府:
為深化財稅體制改革、改進預(yù)算管理和控制、加快建立現(xiàn)代財政制度,根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》(國發(fā)〔2015〕3號)精神,經(jīng)省政府同意,現(xiàn)就推動各省轄市、縣(市、區(qū))政府實行中期財政規(guī)劃管理提出以下意見。
一、重大意義
近年來,隨著公共財政管理制度改革的不斷深化,政府預(yù)算管理的法制化、科學(xué)化和規(guī)范化水平顯著提高。但隨著形勢的發(fā)展和變化,目前按年度平衡的預(yù)算管理方式也暴露出了許多弊端和問題,主要表現(xiàn)在:預(yù)算控制方式不合理,容易造成財政調(diào)控“順周期”問題,影響財政宏觀調(diào)控效果;預(yù)算編制按年定事,臨時性、隨意性較大,與政府經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃結(jié)合不夠緊密,重大改革政策難以在預(yù)算中作長遠考慮;預(yù)算編制時間較短,許多項目缺乏充分科學(xué)的論證,導(dǎo)致年初預(yù)算到位率偏低,預(yù)算編制內(nèi)容不細化,預(yù)算執(zhí)行不均衡等。這些問題不符合建立現(xiàn)代財政制度的要求,因此黨的十八屆三中全會明確提出要改變按年度平衡的預(yù)算管理方式,實行中期財政規(guī)劃管理。
省委、省政府把實行中期財政規(guī)劃管理作為我省首批重點改革事項之一,從2014年起省級率先探索編制中期財政規(guī)劃,經(jīng)過兩年多積極實踐,初步建立了中期財政規(guī)劃管理的基本框架和運行機制,取得了較好的改革成效。實踐證明,實行中期財政規(guī)劃管理,有利于建立跨年度預(yù)算平衡機制,充分發(fā)揮財政穩(wěn)定器和“逆周期”調(diào)節(jié)器作用;有利于將財政預(yù)算安排與政府經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃有機銜接,集中財力辦大事;有利于增強預(yù)算安排的科學(xué)性,提高年初預(yù)算到位率和預(yù)算執(zhí)行均衡性,促進全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度的建立。各省轄市、縣(市、區(qū))政府要充分認識實行中期財政規(guī)劃管理的重大意義,切實增強責任感和使命感,充分吸收借鑒省級改革經(jīng)驗,轉(zhuǎn)變理財思路,把握政策要求,加大工作力度,積極實行中期財政規(guī)劃管理,為建立現(xiàn)代財政制度、提高政府統(tǒng)籌能力、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
二、總體要求
(一)指導(dǎo)思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,按照省委、省政府決策部署,著眼于建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度,認真總結(jié)現(xiàn)行財政收支政策運行情況,堅持問題導(dǎo)向,研究調(diào)整相關(guān)財政收支政策,通過科學(xué)合理測算,對未來幾年財政收支進行統(tǒng)籌安排,提高財政政策的前瞻性、有效性和可持續(xù)性,促進經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展,為服務(wù)中原崛起河南振興富民強省提供財力保障。
(二)基本原則。
1.統(tǒng)籌安排財力。以規(guī)劃期內(nèi)各項財力來源為基礎(chǔ),統(tǒng)籌考慮一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算,實現(xiàn)“收入一個籠子、預(yù)算一個盤子、支出一個口子”。中期財政規(guī)劃要與宏觀調(diào)控政策、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、財力狀況、政府償債能力等相適應(yīng),收入預(yù)計要謹慎穩(wěn)妥,支出安排要科學(xué)合理?？茖W(xué)設(shè)置財政支出總量控制目標,分部門、分類別的支出限額控制目標,債務(wù)余額控制目標。
2.突出保障重點。在限額控制前提下,依據(jù)重大改革和增支事項重要性排序擇優(yōu)選擇,將規(guī)劃期內(nèi)收支計劃安排與重大政策充分銜接,保障中央和省委、省政府決策部署需要,保障維持運轉(zhuǎn)和提供基本公共服務(wù)需要。在此基礎(chǔ)上,圍繞本級黨委、政府中心工作,結(jié)合各領(lǐng)域中長期發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展計劃,合理安排其他重點領(lǐng)域和重點項目資金,為實現(xiàn)中長期發(fā)展目標提供財力保障。
3.實施滾動調(diào)整。中期財政規(guī)劃按照三年滾動方式編制,第一年收支安排最終形成年度財政預(yù)算,后兩年收支規(guī)劃為對應(yīng)年度財政預(yù)算形成的基本框架,指引對應(yīng)年度財政預(yù)算。以后年度在上一輪財政規(guī)劃基礎(chǔ)上,對后兩年收支規(guī)劃評估調(diào)整,再添加一個年度收支規(guī)劃,形成新一輪中期財政規(guī)劃。
4.完善約束機制。中期財政規(guī)劃要主動與本地重大發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃相銜接。凡是涉及財政政策和資金支持的部門、行業(yè)規(guī)劃,要與中期財政規(guī)劃相銜接。強化中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算編制的約束,年度預(yù)算編制必須在中期財政規(guī)劃框架下進行。建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排相銜接的運行機制,提高財政資金使用效益。
(三)總體目標。各省轄市從編制2017年預(yù)算起要全面啟動本級中期財政規(guī)劃編制工作,各縣(市、區(qū))編制2017年預(yù)算時可在水利投資運營、義務(wù)教育、衛(wèi)生、社保就業(yè)、環(huán)保等重點領(lǐng)域開展中期財政規(guī)劃編制試點工作,條件成熟的縣(市、區(qū))可直接全面啟動本級中期財政規(guī)劃編制工作。從編制2018年預(yù)算起,各縣(市、區(qū))要全面實行中期財政規(guī)劃管理,力爭用三年時間,在全省建立比較成熟的中期財政規(guī)劃編制框架和制度體系。
三、編制內(nèi)容
中期財政規(guī)劃是在編制年度財政預(yù)算的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌考慮未來三年本級政府可用財力和支出需求,按照“近詳遠略”原則同步編制后兩年政府及部門收支規(guī)劃,合理確定三年分年度的收支政策和重點項目資金安排;以后年度在上一規(guī)劃期財政規(guī)劃基礎(chǔ)上編制第二年財政預(yù)算和后兩年收支規(guī)劃,依次類推,逐年滾動管理。中期財政規(guī)劃涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算,主要包括三個方面內(nèi)容:
(一)科學(xué)確定規(guī)劃期收支規(guī)模。根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃及年度計劃,考慮國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境重大變化,結(jié)合基期年的經(jīng)濟社會發(fā)展情況,預(yù)測未來三年經(jīng)濟社會發(fā)展狀況及主要經(jīng)濟指標,測算本級一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算未來三年收支規(guī)模,利用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金實現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡,統(tǒng)籌可用財力,明確支出保障重點和方向。
(二)擬定規(guī)劃期財政改革政策。根據(jù)對現(xiàn)行政策下財政收支的預(yù)測和財政收支政策實施效果的分析,深入查找收支政策存在的問題,結(jié)合事權(quán)和支出責任劃分,綜合考慮財政承受能力、可持續(xù)發(fā)展能力,嚴格圍繞規(guī)劃期內(nèi)本級黨委、政府中心工作,研究確定重大改革和政策事項,列出分年度工作任務(wù)和時間節(jié)點。在梳理需保障的重大增支政策的基礎(chǔ)上,結(jié)合本級財力狀況,研究是否出臺新的增支政策。
(三)提出部門及重點項目支出安排意見。組織各部門在全面梳理各類相關(guān)綜合和專業(yè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上,結(jié)合部門職能,研究提出本部門、本行業(yè)規(guī)劃期預(yù)期發(fā)展目標,圍繞實現(xiàn)預(yù)期目標制定推進措施和重點任務(wù),擬定分年度發(fā)展目標和工作任務(wù)。財政部門在綜合平衡的基礎(chǔ)上,依據(jù)政府間支出責任劃分和項目成熟度,研究提出本級各部門規(guī)劃期分年度支出控制數(shù)和重點項目資金安排意見,報經(jīng)本級政府批準后告知部門。對規(guī)劃期第一年收支安排,要按照年度預(yù)算要求做細做實。
四、編制重點
在編制中期財政規(guī)劃過程中,各省轄市、縣(市、區(qū))要重點抓好調(diào)整支出預(yù)算管理方式、逐年實施滾動調(diào)整、發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用、提前細化年度預(yù)算、嚴格規(guī)劃準入條件等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
(一)調(diào)整支出預(yù)算管理方式。各地、各部門要加快轉(zhuǎn)變預(yù)算慣性思維和傳統(tǒng)理念,積極調(diào)整支出預(yù)算管理方式,不斷提高年初預(yù)算到位率,大幅度減少預(yù)算執(zhí)行中二次分配資金規(guī)模,促進預(yù)算管理方式“五個轉(zhuǎn)變”,即:支出安排確定由“當年研究確定當年支出事項”向“提前研究確定下年支出事項”轉(zhuǎn)變,項目評審由“當年評審確定當年支出項目”向“提前評審確定下年支出項目”轉(zhuǎn)變,預(yù)算執(zhí)行重心由“執(zhí)行中資金分配”向“強化預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)管”轉(zhuǎn)變,跨年度支出項目所需資金由“一次安排、分年支出”向“依據(jù)需求、分年安排”轉(zhuǎn)變,項目支出安排由“資金等項目”向“項目等資金”轉(zhuǎn)變,切實減少財政資金沉淀,不斷提高預(yù)算執(zhí)行效率。
(二)逐年實施滾動調(diào)整。滾動調(diào)整是中期財政規(guī)劃的核心要義之一,也是中期財政規(guī)劃區(qū)別于年度預(yù)算的重要特征。新一輪財政規(guī)劃要在對上一輪財政規(guī)劃充分評估調(diào)整的基礎(chǔ)上,圍繞同級黨委、政府重大決策部署,結(jié)合有關(guān)政策變化情況,再添加一個年度規(guī)劃,滾動調(diào)整形成。上一輪財政規(guī)劃滾動調(diào)整的質(zhì)量直接關(guān)系到新一輪財政規(guī)劃的編制質(zhì)量和實施效果,各省轄市、縣(市、區(qū))在財政規(guī)劃編制過程中要建立健全規(guī)劃年度評估調(diào)整機制,規(guī)劃期內(nèi)項目視成熟情況可在年度之間調(diào)整,后兩年收支規(guī)劃中具備實施條件的項目可提前列入年度財政預(yù)算,年度財政預(yù)算中難以執(zhí)行的項目可調(diào)整納入以后年度收支規(guī)劃,切實將規(guī)劃滾動調(diào)整要求落實到位。
(三)發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用。各省轄市、縣(市、區(qū))在財政規(guī)劃編制過程中要認真貫徹省委、省政府和本級黨委、政府財政經(jīng)濟政策,與上級政府中期財政規(guī)劃及本地國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃相銜接,切實增強財政規(guī)劃與黨委、政府決策部署的契合度。各部門要在全面梳理各類相關(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)上,結(jié)合本地實際和部門職能,研究擬定本行業(yè)規(guī)劃期內(nèi)預(yù)期發(fā)展目標,項目支出安排建議要與行業(yè)規(guī)劃充分銜接融合,充分發(fā)揮行業(yè)規(guī)劃對部門財政規(guī)劃的引領(lǐng)作用。
(四)提前細化年度預(yù)算。各省轄市、縣(市、區(qū))要通過實行中期財政規(guī)劃管理,推動部門在每年9月底前按照財政規(guī)劃確定的下年度預(yù)算控制數(shù)和重點項目安排,提前進行預(yù)算細化工作,將過去預(yù)算執(zhí)行中的“二次分配”回歸到預(yù)算編制環(huán)節(jié),除不可預(yù)見費、應(yīng)急救災(zāi)、本級預(yù)備費、有特殊要求的資金外,其余資金原則上要全部細化到具體可執(zhí)行單位和項目。同時,進一步完善預(yù)算細化約束機制,將資金細化情況作為預(yù)算安排的重要依據(jù),凡未按要求細化到位的資金,年度預(yù)算原則上不予安排。各部門建議年度預(yù)算新增安排項目應(yīng)先細化到位,再研究是否予以安排。
(五)嚴格規(guī)劃準入條件。各省轄市、縣(市、區(qū))要結(jié)合當?shù)貙嶋H制定納入財政規(guī)劃項目的準入條件,確保將省委、省政府和本級黨委、政府有明確要求,與部門職能高度相關(guān)、屬于應(yīng)保必保等項目納入財政規(guī)劃予以保障。對納入年度財政預(yù)算的項目支出,除需要符合財政規(guī)劃準入條件外,還必須符合年度財政預(yù)算細化等條件,切實提高財政規(guī)劃編制質(zhì)量。準入條件一經(jīng)制定,要作為項目進入財政規(guī)劃的重要審核依據(jù)嚴格執(zhí)行,對不具備條件的項目暫不納入財政規(guī)劃和年度財政預(yù)算,待以后年度條件具備時再予納入,切實提高項目支出安排的科學(xué)性。
五、編制主體
財政部門是中期財政規(guī)劃的編制主體,負責確定規(guī)劃編制總體要求,審核各部門提交的收支規(guī)劃,匯總編制當?shù)刂衅谪斦?guī)劃,組織和監(jiān)督中期財政規(guī)劃實施。
各部門是部門三年滾動財政規(guī)劃的編制主體,根據(jù)本部門職責和行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃,研究提出未來三年涉及財政收支的重大改革和政策事項,測算分年度支出需求,提交財政部門綜合平衡,在此基礎(chǔ)上形成部門三年滾動財政規(guī)劃。
六、編制程序
中期財政規(guī)劃編制主要分為前期準備、部門建議、財政初審、部門修改、政府審批和告知批復(fù)六個階段。
(一)前期準備。財政部門會同有關(guān)部門收集規(guī)劃期內(nèi)財政經(jīng)濟形勢分析預(yù)測信息、上級政府中期財政規(guī)劃及相關(guān)部門三年滾動財政規(guī)劃等,研究提出中期財政規(guī)劃編制原則、重點和要求,做好準備工作,下發(fā)編制通知。
(二)部門建議。各部門收集規(guī)劃期內(nèi)批準實施的規(guī)劃和政策,根據(jù)省委、省政府和本級黨委、政府重大決策部署,按照重要性順序,研究提出部門重大改革及政策事項、未來三年分年度資金安排和預(yù)期績效,形成三年滾動財政規(guī)劃建議,報財政部門審核匯總。
(三)財政初審。財政部門會同相關(guān)部門測算規(guī)劃期內(nèi)分年度可用財力,圍繞省委、省政府和本級黨委、政府重大決策部署,結(jié)合財力狀況、項目輕重緩急及實施條件,審核部門分年度支出規(guī)劃建議,匯總平衡后提出三年財政規(guī)劃草案,報本級政府初步審定。
(四)部門修改。財政部門根據(jù)本級政府初審后的中期財政規(guī)劃草案,向部門下達分年度收支限額(或控制數(shù))及重點項目安排意見,由部門修改完善后再次報財政部門審核匯總。
(五)政府審批。財政部門結(jié)合規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展目標、上級政府中期財政規(guī)劃和跨年度預(yù)算平衡需要等,再次修改完善中期財政規(guī)劃報本級政府審批,并報上級財政部門備案。提取規(guī)劃期第一年財政收支預(yù)算報本級人代會審查批準。
(六)告知批復(fù)。本級人代會審查批準第一年預(yù)算后,財政部門在批復(fù)部門預(yù)算的同時告知部門后兩年收支安排計劃及重點項目支出安排;部門在批復(fù)下屬單位預(yù)算的同時告知單位后兩年收支安排計劃及重點項目安排。
七、保障措施
(一)加強組織領(lǐng)導(dǎo)。實施中期財政規(guī)劃是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要舉措,專業(yè)性強,涉及面廣,改革內(nèi)容新,配套措施要求高。各省轄市、縣(市、區(qū))政府要高度重視這項工作,擺上重要位置,列入重要日程,科學(xué)制定工作方案,建立健全協(xié)調(diào)推進機制,為推進中期財政規(guī)劃管理提供組織保障。各級財政部門要認真履行牽頭職責,因地制宜細化工作措施,合理制定編制中期財政規(guī)劃的具體辦法,扎實有效推進規(guī)劃編制工作順利開展。
(二)注重協(xié)調(diào)配合。各部門要積極收集上級對口部門各類改革政策動向,定期匯總本部門相關(guān)改革政策,涉及財政支出政策和資金安排的事項,要及時和財政部門溝通;制定延續(xù)性政策要統(tǒng)籌考慮多個年度的可持續(xù)發(fā)展,不得一年一定。對農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧、就業(yè)等方面涉及財政支持的重大政策,有關(guān)部門要會同財政部門建立中長期重大事項科學(xué)論證機制,避免政策碎片化和隨意性。各部門擬出臺的專項規(guī)劃涉及財政資金安排的,要編制財政資金平衡表,在提交本級黨委、政府審議前先征求財政部門意見。
(三)夯實管理基礎(chǔ)。各省轄市、縣(市、區(qū))政府要盡快落實管理責任,督促財政和其他相關(guān)部門做好編制中期財政規(guī)劃的基礎(chǔ)工作。各部門要認真編制本部門、本行業(yè)的相關(guān)規(guī)劃,合理確定年度工作任務(wù),及時提供部門基礎(chǔ)信息和相關(guān)行業(yè)數(shù)據(jù),為中期財政規(guī)劃編制提供必要支撐。各級財政部門要建立健全重大支出政策績效評估機制,將評估結(jié)果與中期財政規(guī)劃編制相銜接;進一步深化專項資金管理改革,大力推進項目庫建設(shè),做好項目儲備工作;加強財政信息系統(tǒng)建設(shè),完善支出定額標準體系,為中期財政規(guī)劃編制提供技術(shù)支撐。各地要穩(wěn)步推進中期財政規(guī)劃公開工作,增加財政管理透明度,提高社會公眾參與度。
河南省人民政府辦公廳
2016年9月8日
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