國發(fā)〔1988〕74號《國務(wù)院批轉(zhuǎn)水利部關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要的通知》

國務(wù)院批轉(zhuǎn)水利部關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要的通知

國發(fā)〔1988〕74號   一九八八年十月二十七日

國務(wù)院原則同意水利部《關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請貫徹執(zhí)行。

我國主要江河的蓄滯洪區(qū)，是實行綜合性防洪措施的重要組成部分。蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要對合理和有效地運(yùn)用蓄滯洪區(qū)，指導(dǎo)區(qū)內(nèi)居民的生活和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，適應(yīng)防洪要求，作出了原則規(guī)定。各地人民政府要根據(jù)《指導(dǎo)綱要》的規(guī)定，結(jié)合本地具體情況，認(rèn)真做好蓄滯洪區(qū)的安全與建設(shè)工作。
 

蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要

我國是多暴雨洪水的國家，洪水危害是主要自然災(zāi)害之一。歷史上洪澇災(zāi)害頻繁，民不聊生。建國以來，大江大河多次出現(xiàn)特大洪水，造成很大損失，影響社會的安定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生命財產(chǎn)的安全。因此，保障防洪安全，是關(guān)系國計民生的一件大事。

防御洪水應(yīng)當(dāng)采取工程與非工程相結(jié)合的綜合性防洪措施。在較大洪水和特大洪水情況下，為確保重點，還應(yīng)當(dāng)按照“犧牲局部，保護(hù)全局”的原則，適時地采取分洪、滯洪措施，盡量減少淹沒損失。同時，要對作出犧牲地區(qū)的人民生命財產(chǎn)安全和恢復(fù)生活、生產(chǎn)等方面進(jìn)行妥善的安排。

畜滯洪區(qū)主要是指河堤外洪水臨時貯存的低洼地區(qū)及湖泊等。其中多數(shù)歷史上就是江河洪水淹沒和調(diào)蓄的場所。由于人口的增長、蓄洪墾殖，逐漸開發(fā)利用成為蓄滯洪區(qū)。蓄滯洪區(qū)在歷次防洪斗爭中對保障廣大地區(qū)的安全和國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了十分重要的作用。

為了合理和有效地運(yùn)用蓄滯洪區(qū)，使區(qū)內(nèi)居民的生活和經(jīng)濟(jì)活動適應(yīng)防洪要求，并得到安全保障，各級人民政府應(yīng)對蓄滯洪區(qū)的安全與建設(shè)進(jìn)行必要的指導(dǎo)與幫助。為此，對蓄滯洪區(qū)的有關(guān)政策和管理作如下規(guī)定。河堤內(nèi)行洪區(qū)、泛區(qū)、灘區(qū)除行政法規(guī)另有規(guī)定外，可參照本綱要的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

一、基本工作

為了有效地運(yùn)用蓄滯洪區(qū)，并逐步達(dá)到制度化和規(guī)范化，應(yīng)十分重視做好有關(guān)基本工作。

（一）七大江河流域機(jī)構(gòu)應(yīng)掌握本流域蓄滯洪區(qū)的數(shù)目、名單和區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)基本情況，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的關(guān)于黃河、長江、淮河、永定河防御特大洪水方案及其它有關(guān)規(guī)定，編制本流域典型年蓄滯洪區(qū)運(yùn)用順序及淹設(shè)圖，由水利部審定后頒布；松花江、遼河、珠江的防御特大洪水方案分別由有關(guān)省人民政府制定，報水利部備案。省級水利部門根據(jù)省人民政府制定的防御特大洪水方案編制有關(guān)流域典型年蓄滯洪區(qū)運(yùn)用順序及淹沒圖。

（二）按河系確定設(shè)防的典型年洪水，計算已發(fā)生過的代表站水位下最大淹沒面積和貯水量，計算最大貯水總量時流域洪水總量（即上游水庫、蓄滯洪區(qū)及河道蓄泄總量）、河道內(nèi)與河堤外蓄滯洪區(qū)分配率（按洪水總量計算）。

（三）繪制流域各典型年的洪水分配率表及相應(yīng)的各蓄滯洪區(qū)的貯水量、淹沒面積、淹沒水深和淹沒歷時圖表。在現(xiàn)場設(shè)立各典型年淹沒水深的高程標(biāo)樁。

（四）編制各流域典型年洪水蓄滯洪區(qū)的運(yùn)用順序，標(biāo)定分洪時代表站的水位以及蓄滯洪區(qū)可能達(dá)到水位時的貯水量。

二、通訊與預(yù)報、警報

通訊系統(tǒng)以及準(zhǔn)確的洪水預(yù)報與警報，是減免蓄滯洪區(qū)內(nèi)人民生命財產(chǎn)損失的重要措施。

（一）通訊系統(tǒng)必須做到任何情況下暢通無阻。經(jīng)常進(jìn)洪的蓄滯洪區(qū)應(yīng)該建設(shè)有線通訊和無線通訊兩套系統(tǒng)。通訊設(shè)施的建設(shè)由防汛主管部門提出要求。有線通訊應(yīng)納入城鄉(xiāng)郵電網(wǎng)的建設(shè)，無線通訊由各級防汛部門負(fù)責(zé)實施。

（二）預(yù)報、警報內(nèi)容：洪水預(yù)報內(nèi)容，應(yīng)根據(jù)水文氣象部門和防汛指揮部的規(guī)定和要求進(jìn)行。警報內(nèi)容包括預(yù)測的洪水位、洪水量、分洪時間、有關(guān)準(zhǔn)備工作、緊急避洪和撤退路線及允許撤離的時限等。

（三）警報必須傳播到整個地區(qū)，包括與外界隔絕的孤立地區(qū)。傳播的方法可以用電話、廣播、電視、汽笛、敲鑼、掛旗、報警器、鳴槍或挨戶通知等一切可能的形式，使每家每戶和外出人員都能及時得到警報信息。

（四）發(fā)布警報決策：根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)和省級人民政府制定的防御大洪水方案的決策程序作出分洪蓄洪決定，警報統(tǒng)一由防汛指揮部門發(fā)布?？煽啃耘c時機(jī)的決定必須十分慎重，不得誤報。警報一經(jīng)發(fā)布，各項避洪工作必須迅速及時。由于延誤時機(jī)造成損失的，要依法追究責(zé)任者的法律責(zé)任。

三、人口控制

控制人口的適度增長是保持蓄滯洪區(qū)安定發(fā)展的重要條件， 必須實行嚴(yán)格的人口政策。

（一）省級人民政府應(yīng)組織有關(guān)部門制定蓄滯洪區(qū)人口控制規(guī)劃，規(guī)定區(qū)內(nèi)人口增長率（自然增長率及機(jī)械增長率）必須低于省內(nèi)其它地區(qū)，提出具體控制指標(biāo)并建立分區(qū)人口冊。限制人口遷入，明確區(qū)外遷入戶口的審批機(jī)關(guān)、嚴(yán)格履行審批制度。

（二）經(jīng)常進(jìn)洪的蓄滯洪區(qū)應(yīng)鼓勵人口外遷或到其它地區(qū)工廠、礦區(qū)、油田做工，受保護(hù)地區(qū)的工廠、礦山和油田應(yīng)對蓄滯洪區(qū)招工予以優(yōu)先。

（三）宣傳蓄滯洪環(huán)境對人口容量的制約作用，加強(qiáng)計劃生育工作，認(rèn)真執(zhí)行政府制定的人口規(guī)劃。對人口超計劃增長的蓄滯洪區(qū)，減少或停止國家給予優(yōu)惠待遇。

四、土地利用和產(chǎn)業(yè)活動的限制

蓄滯洪區(qū)土地利用、開發(fā)和各項建設(shè)必須符合防洪的要求，保持蓄洪能力，實現(xiàn)土地的合理利用，減少洪災(zāi)損失。

（一）在指定的分洪口門附近和洪水主流區(qū)域內(nèi)，不允許設(shè)置有礙行洪的各種建筑物。上述地區(qū)的土地，一般只限于農(nóng)牧業(yè)以及其它露天方式的使用， 以保持其自然空地狀態(tài)。

（二）在農(nóng)村土地利用方面，要按照蓄滯洪的機(jī)遇及其特點，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，積極開展多種經(jīng)營。

在種植業(yè)方面應(yīng)努力抓好夏季作物的生產(chǎn)，在蓄滯洪機(jī)遇較少的地區(qū)，應(yīng)“保夏奪秋”，秋季種植耐水作物，能收則收；蓄滯洪機(jī)遇較多的地區(qū)，則應(yīng)“棄秋奪麥”。

（三）蓄滯洪區(qū)內(nèi)工業(yè)生產(chǎn)布局應(yīng)根據(jù)蓄滯洪區(qū)的使用機(jī)遇進(jìn)行可行性研究。對使用機(jī)遇較多的蓄滯洪區(qū)，原則上不應(yīng)布置大中型項目；使用機(jī)遇較少的蓄滯洪區(qū)，建設(shè)大中型項目必須自行安排可靠的防洪措施。 禁止在蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)有嚴(yán)重污染物質(zhì)的工廠和儲倉。

（四）在蓄滯洪區(qū)內(nèi)進(jìn)行油田建設(shè)必須符合防洪要求，油田應(yīng)采取可靠的防洪措施，并建設(shè)必要的避洪設(shè)施。

（五）蓄滯洪區(qū)內(nèi)新建的永久性房屋（包括學(xué)校、商店、機(jī)關(guān)、企業(yè)房屋等），必須采取平頂、能避洪救人的結(jié)構(gòu)形式，并避開洪水流路，否則不準(zhǔn)建設(shè)。

（六）蓄滯洪內(nèi)的高地、舊堤應(yīng)予保留，以備臨時避洪。

五、就地避洪措施

因地制宜地采取多種形式的就地避洪措施是蓄滯洪區(qū)安全保障的重要內(nèi)容。

（一）圍村埝（安全區(qū)）：在人口集中、地勢較高的村、鎮(zhèn)，可采取四周修建圩堤以防御洪水。圍村埝要統(tǒng)一規(guī)劃，并設(shè)在靜水區(qū)內(nèi)。圈圍面積不宜過大而增加防守困難以及影響蓄滯洪水的能力。圍村埝在迎流頂沖面要做好防浪防沖，埝內(nèi)要做好排水工程。

（二）莊臺：一般適用在蓄滯洪機(jī)遇較多，淹沒水深較淺的地區(qū)。莊臺標(biāo)準(zhǔn)按需要與可能相結(jié)合的原則確定。莊臺填土量大的，應(yīng)有計劃地修建，逐年積壘。

（三）避水臺：避水臺只作臨時避洪，上面不蓋房屋。

莊臺、避水臺的臺頂高程，按蓄滯洪水位加安全超高確定。迎流面要設(shè)護(hù)坡，并需設(shè)置行人臺階或坡道。

（四）避水樓：在蓄水較深的地區(qū)，有計劃地指導(dǎo)農(nóng)民修建避水樓，一旦分蓄洪水時，居民和重要財產(chǎn)可往其中轉(zhuǎn)移。

集體避水樓只作為臨時集體避洪，在洪水位以上蓋房，平時可考慮作為學(xué)校等公用設(shè)施。

避水樓房的建筑結(jié)構(gòu)形式、建筑標(biāo)準(zhǔn)和避水防水要求，由省防汛部門會同省建設(shè)部門進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)。

（五）城墻：古代建造的城墻一般具有防御戰(zhàn)爭和洪水的雙重功能。對目前保留完好確能起到防洪作用的城墻，應(yīng)做好防滲防漏和城門的臨時堵閉等準(zhǔn)備工作，繼續(xù)發(fā)揮其防洪作用。

（六）其它就地避洪措施

１、大堤堤頂避洪：蓄滯洪區(qū)四周都有大堤保護(hù)，預(yù)報要分蓄洪時，低洼地群眾可到大堤堤頂暫時避洪，但不得影響防訊和管理工作的正常秩序。洪水過后應(yīng)立即撤離。

２、利用高桿樹木避洪：蓄洪區(qū)內(nèi)村莊宅旁有計劃種植高桿樹木，一旦分洪時，可就近避險。

（七）公共設(shè)施和機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的防洪避險要求：

蓄滯洪區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)、學(xué)校、工廠等單位和商店、影院、醫(yī)院等公共設(shè)施，均應(yīng)選擇較高地形，并要有集體避洪安全設(shè)施，如利用廠房、倉庫、學(xué)校、影院的屋頂或集體住宅平臺等。新建機(jī)關(guān)、學(xué)校、工廠等單位必須同時建設(shè)集體避洪設(shè)施，由上級主管部門會同防汛主管部門審批，不具備避洪措施的，不予批準(zhǔn)。

六、安全撤離措施

蓄滯洪區(qū)水位較深，難以就地避洪，或因水情發(fā)展，就地避洪難保安全時，應(yīng)組織居民安全撤離。

（一）基本情況核查：省級人民政府汛前要組織對蓄滯洪區(qū)的居民情況進(jìn)行核查，內(nèi)容包括蓄滯洪范圍內(nèi)的總?cè)丝冢幼≡趪遨?nèi)、避水臺（莊臺）、避水樓、高地等不需撤離的人數(shù)（或戶數(shù)），計劃撤離的單位、居民和牲畜、貴重物資的數(shù)量等。

（二）撤離道路和對口安置：蓄滯洪區(qū)所在地的人民政府，應(yīng)根據(jù)避洪撤離的需要，結(jié)合城鄉(xiāng)道路建設(shè)，有計劃地修建公路和道路，按照行政區(qū)劃、路程、交通條件，指定撤離路線。居民臨時住宿點應(yīng)以村為單元，落實對口安置地點，繪制撤離路線與安置地點詳圖。

（三）車輛船只及材料準(zhǔn)備：區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)、村要有計劃地備置必要的船只，汛情緊急時可征用、調(diào)度船只或組織群眾臨時用門板、木板、竹排編成搶救工具以及臨時住宿搭棚的材料。除常年儲存部分外，在下達(dá)分洪指令的同時，各級防汛指揮部應(yīng)組織搶運(yùn)到指定的地點。

（四）組織指揮和搶救：蓄滯洪區(qū)所在地方人民政府負(fù)責(zé)組織與指揮撤離。分洪時可宣布緊急狀態(tài)，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)維持社會治安。鄉(xiāng)村基層干部要在統(tǒng)一指揮下，具體負(fù)責(zé)居民的撤離與安置工作。

（五）食宿保障：撤離初期，各級人民政府組織非災(zāi)區(qū)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、商店制作熟食，供給受災(zāi)人民。安置基本就緒后，有計劃地供應(yīng)糧、菜、煤等，保障災(zāi)民生活必需。

（六）防火、防疫：災(zāi)民集中地點要組織醫(yī)療隊進(jìn)行巡回醫(yī)療，要保持衛(wèi)生，及時處理糞便，進(jìn)行消毒，以防瘟疫發(fā)生。臨時棚戶要適當(dāng)留出間隔，以防火災(zāi)。

七、試行防洪基金或洪水保險制度

（一）省級人民政府可選擇受益范圍明確、進(jìn)洪機(jī)遇較多的蓄滯洪區(qū)，試行防洪基金或洪水保險制度，取得經(jīng)驗后推廣， 逐步改變過去洪災(zāi)損失單純依靠政府大量救濟(jì)的辦法。

（二）在施行洪水保險的地區(qū)，由有關(guān)流域機(jī)構(gòu)在水利部的指導(dǎo)下繪制典型年洪水淹沒風(fēng)險邊界圖，劃定使用蓄滯洪區(qū)后受益地區(qū)的范圍；并在保險公司的配合下編制洪水淹沒風(fēng)險邊界圖及洪水保險率圖。在正式制定保險率之前，可先采取“低保額、低保費(fèi)”的辦法，以鼓勵更多的居民參加洪水保險。

（三）試行防洪基金或保險的地區(qū)，保險公司按規(guī)定向蓄滯洪區(qū)內(nèi)投保人收取保費(fèi)，并賠償蓄滯洪后的損失；賠付不足部分，可由省級人民政府從受益地區(qū)國營工商企業(yè)、集體和個體企業(yè)以及居民所籌集的防洪基金中解決。

（四）設(shè)有蓄滯洪區(qū)的省級人民政府，參照上述原則規(guī)定，可制訂洪水保險及防洪基金籌集、使用和管理的具體辦法，報國務(wù)院主管部門備案。

八、規(guī)劃與管理

蓄滯洪區(qū)的安全建設(shè)是涉及千家萬戶的大事，是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)，必須進(jìn)行合理規(guī)劃，加強(qiáng)管理。

（一）蓄滯洪區(qū)所在地的省級人民政府應(yīng)組織有關(guān)部門和地（市）、縣，根據(jù)本綱要所指出的原則和方法，結(jié)合本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃，制訂各蓄滯洪區(qū)的安全與建設(shè)規(guī)劃，并報國務(wù)院主管部門備案。

（二）就地避洪措施與安全撤離措施，應(yīng)當(dāng)密切結(jié)合居民住宅建設(shè)及鄉(xiāng)村社會設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌安排，做到平戰(zhàn)結(jié)合，根據(jù)居民收入和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，量力而行，常年安排。

（三）蓄滯洪區(qū)所在地的省級人民政府可根據(jù)工作需要成立蓄滯洪區(qū)管理委員會，作為虛設(shè)機(jī)構(gòu)，不設(shè)實體辦事機(jī)構(gòu)，其日常工作由政府指定的部門承擔(dān)。蓄滯洪區(qū)管理委員會負(fù)責(zé)規(guī)劃的實施和區(qū)內(nèi)安全建設(shè)的管理，分洪時配合各級防汛指揮部保證各項任務(wù)按規(guī)劃有秩序地完成。

九、宣傳與通告

（一）蓄滯洪區(qū)所在地的省級人民政府在水利部有關(guān)流域機(jī)構(gòu)的配合下，制訂蓄滯洪區(qū)宣傳提綱。重點宣傳：

1、本地區(qū)洪水災(zāi)害的歷史概況；

2、根據(jù)國家批準(zhǔn)的防洪規(guī)劃，對超過現(xiàn)有河道泄洪能力的洪水，有計劃地采取蓄洪、滯洪、分洪措施的必要性；

3、蓄滯洪區(qū)有關(guān)人口控制、土地利用和各項建設(shè)的有關(guān)法令、政策；

4、國家對蓄滯洪區(qū)實行的各項政策和扶持措施；

5、鼓勵參加洪水保險和籌集防洪基金等。

（二）對下列事項向當(dāng)?shù)厝嗣癜l(fā)布通告：

1、本蓄滯洪區(qū)的運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)，洪水重現(xiàn)期，淹沒范圍和淹沒水深、標(biāo)高；

2、就地避洪與撤離措施的安排；

3、本單位、本村、本戶的撤離轉(zhuǎn)移對口安置計劃，交通工具，交通路線，撤離安置地點及其他有關(guān)治安等注意事項。

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本文關(guān)鍵詞： 國發(fā)〔1988〕74號, 國務(wù)院, 批轉(zhuǎn), 水利部, 蓄滯洪區(qū), 安全, 建設(shè), 指導(dǎo)綱要, 通知