商事登記形式審查與審慎審查之初探討

近年來(lái)，關(guān)于企業(yè)登記中因公司提供虛假材料而引起的各類訴訟案件時(shí)有發(fā)生，股東或公司往往就企業(yè)登記過(guò)程中登記機(jī)關(guān)的審查方式提出異議，法院或有關(guān)部門甚至將登記機(jī)關(guān)是否履行了審慎審查義務(wù)作為案件判決或是否行政賠償乃至追究登記人員責(zé)任的依據(jù)。本文就登記機(jī)關(guān)實(shí)行的是形式審查還是審慎審查進(jìn)行了探討。

一、關(guān)于審慎審查是否是登記機(jī)關(guān)依法承擔(dān)的義務(wù)

1.從法律規(guī)定來(lái)看。“審慎審查”一詞，在有關(guān)法律、法規(guī)以及相關(guān)登記程序中未見(jiàn)具體規(guī)定。經(jīng)查詢，應(yīng)是出自《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2009〕20號(hào)，2010年1月4日起施行，以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）第十三條“……被告已經(jīng)依照法定程序履行審慎合理的審查職責(zé)，因他人行為導(dǎo)致行政許可決定違法的，不承擔(dān)賠償責(zé)任。”，但未對(duì)何為“審慎合理的審查職責(zé)”以及在何種情況下、以何種方式應(yīng)開(kāi)展審慎合理的審查作出具體規(guī)定。由此可見(jiàn)，提出審慎審查的僅為法院司法解釋，其作用是各級(jí)法院對(duì)某一類型案件判決時(shí)做出的解釋，是案件審理的指導(dǎo)性文件，而非企業(yè)登記必須程序。司法解釋不能作為行政機(jī)關(guān)登記的依據(jù)，不得以司法解釋指導(dǎo)登記注冊(cè)?！?a href='http://www.fl1002.com/doc/62735.html' title='《中華人民共和國(guó)行政許可法》2019年修訂版（全文）' target='_blank'>中華人民共和國(guó)行政許可法》和《公司法》以及《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)中均未提及審慎審查程序，因此將審慎審查義務(wù)強(qiáng)加于登記機(jī)關(guān)無(wú)法律依據(jù)。

2. 從法理來(lái)看。公司登記是商事登記范疇，與民法不同。商法注重效率優(yōu)先，兼顧公平，而民法更加強(qiáng)調(diào)公平公正。登記主管機(jī)關(guān)的具體行政行為更注重整體效率，因此采取的是形式審查。司法判決一個(gè)糾紛的解決，少則半年，多則幾年，司法審查中往往更多的是考慮審慎審查。而在形式審查原則下，即使出現(xiàn)撤銷登記或敗訴也不代表登記機(jī)關(guān)錯(cuò)誤，不能以個(gè)案判斷來(lái)作出普遍性決定，從而剝奪整體享受效率的權(quán)力。

3.從國(guó)家工商行政管理總局相關(guān)的答復(fù)來(lái)看。根據(jù)《國(guó)家工商行政管理局關(guān)于登記主管機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人提交的材料真實(shí)性是否承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任問(wèn)題的答復(fù)》，申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料和證明文件是否真實(shí)的責(zé)任應(yīng)由申請(qǐng)人承擔(dān)。登記主管機(jī)關(guān)的責(zé)任是對(duì)申請(qǐng)人提交的有關(guān)申請(qǐng)材料和證明文件是否齊全，以及申請(qǐng)材料和證明文件及其所記載的事項(xiàng)是否符合有關(guān)登記管理法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行審查。因申請(qǐng)材料和證明文件不真實(shí)所引起的后果，登記主管機(jī)關(guān)不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。該答復(fù)明確界定了登記機(jī)關(guān)的審查事項(xiàng)及責(zé)任承擔(dān)，并未對(duì)登記主管機(jī)關(guān)設(shè)定所謂的審慎審查義務(wù)，是全國(guó)登記主管機(jī)關(guān)在處理該類問(wèn)題時(shí)應(yīng)秉承的統(tǒng)一的指導(dǎo)性依據(jù)。

4.從效力來(lái)看。為了更好地貫徹依法行政原則，2014年國(guó)務(wù)院頒布的《注冊(cè)資本登記制度改革方案》（國(guó)發(fā)〔2014〕7號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《方案》），明確了“尊重市場(chǎng)主體民事權(quán)利，工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)工商登記環(huán)節(jié)中的申請(qǐng)材料實(shí)行形式審查”，將登記機(jī)關(guān)從社會(huì)加于其的各類審查義務(wù)中解脫出來(lái)?！斗桨浮窞閲?guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件，效力高于最高人民法院的司法解釋的《規(guī)定》，且頒布時(shí)間晚于高院《方案》，因此，登記機(jī)關(guān)遵循的審查原則應(yīng)為形式審查，而非審慎審查。

二、關(guān)于企業(yè)登記程序中的形式審查和實(shí)質(zhì)性審查

《中華人民共和國(guó)行政許可法》第三十四條進(jìn)行了界定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行審查。申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式（此為形式審查內(nèi)容），行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場(chǎng)作出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出書(shū)面的行政許可決定。根據(jù)法定條件和程序，需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的（此為實(shí)質(zhì)審查內(nèi)容），行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查。”，而《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》第五十一條也對(duì)此作出了規(guī)定。

1.形式審查內(nèi)容。《企業(yè)登記程序規(guī)定》（國(guó)家工商總局令第9號(hào)，2004年7月1日起施行）予以注解：“第九條 登記機(jī)關(guān)收到登記申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)材料是否齊全、是否符合法定形式進(jìn)行審查。申請(qǐng)材料齊全是指國(guó)家工商行政管理總局依照企業(yè)登記法律、行政法規(guī)和規(guī)章公布的要求申請(qǐng)人提交的全部材料。申請(qǐng)材料符合法定形式是指申請(qǐng)材料符合法定時(shí)限、記載事項(xiàng)符合法定要求、文書(shū)格式符合規(guī)范”，由此可見(jiàn)，對(duì)簽名的審查并不屬于形式審查的內(nèi)容。

關(guān)于審慎審查的外延是指“一是依照法定程序、根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，進(jìn)行審查；二是以行政許可執(zhí)法人員應(yīng)有的注意力、責(zé)任心進(jìn)行合理審查。”而上述“一”恰恰是形式審查的內(nèi)容，“二”則全憑主觀判斷，無(wú)具體衡量標(biāo)準(zhǔn)。但主觀判斷不能作為證據(jù)使用,據(jù)此作出的行政許可決定，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，若被法院及有關(guān)部門定性為沒(méi)有履行審慎審查義務(wù)，這是不合法、不合理的！

2.實(shí)質(zhì)審查。實(shí)質(zhì)審查的前提是登記機(jī)關(guān)根據(jù)法定條件和程序，需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)，除此《中華人民共和國(guó)行政許可法》沒(méi)有更加具體的規(guī)定。在實(shí)際操作中，讓股東或法定代表人現(xiàn)場(chǎng)簽字等都是實(shí)質(zhì)審查，不建議登記機(jī)關(guān)輕易啟動(dòng)實(shí)質(zhì)審查程序，登記機(jī)關(guān)不具備筆跡鑒定的專業(yè)技能和職責(zé)，僅憑肉眼或經(jīng)驗(yàn)判斷，就啟動(dòng)實(shí)質(zhì)審查過(guò)于輕率，有濫用職權(quán)嫌疑，而一旦啟動(dòng)實(shí)質(zhì)審查，則登記機(jī)關(guān)將承擔(dān)全面責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)極高。筆者認(rèn)為：實(shí)質(zhì)審查，應(yīng)當(dāng)在有群眾舉報(bào)、部門移交案件線索等條件下啟動(dòng)，嚴(yán)格按照程序核實(shí)。

《中華人民共和國(guó)行政許可法》第三十一條規(guī)定：“申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向行政機(jī)關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對(duì)其申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。行政機(jī)關(guān)不得要求申請(qǐng)人提交與其申請(qǐng)的行政許可事項(xiàng)無(wú)關(guān)的技術(shù)資料和其他材料。”這也是對(duì)登記機(jī)關(guān)實(shí)行形式審查的一個(gè)保護(hù)性規(guī)定。如果需要實(shí)行審慎審查，法律不會(huì)沒(méi)有明確界定，也不會(huì)明文規(guī)定申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，這是法律充分尊重市場(chǎng)主體意思自治的體現(xiàn)。

綜上，筆者認(rèn)為：登記審查的原則就是形式審查，不能超越國(guó)家賦予登記機(jī)關(guān)的法定職權(quán)。在有相關(guān)證據(jù)的情況下，可以啟動(dòng)實(shí)質(zhì)審查，但必須依法進(jìn)行。除此之外，沒(méi)有介于二者之間的第三種審查方式，包括所謂的審慎審查。

 □濰坊高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局 呂芳

本文關(guān)鍵詞： 商事登記, 形式審查, 審慎審查, 探討

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