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青海省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省政府法制辦關(guān)于認(rèn)定行政規(guī)范性文件指導(dǎo)意見的通知
青政辦〔2018〕2號
各市、自治州人民政府，省政府各委、辦、廳、局：
省政府法制辦《關(guān)于認(rèn)定行政規(guī)范性文件的指導(dǎo)意見》已經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請抓好貫徹落實(shí)。
青海省人民政府辦公廳
2018年1月9日
關(guān)于認(rèn)定行政規(guī)范性文件的指導(dǎo)意見
省政府法制辦
為進(jìn)一步貫徹落實(shí)《青海省行政規(guī)范性文件制定和備案辦法》（省政府令第99號，以下簡稱《辦法》），準(zhǔn)確界定行政規(guī)范性文件，結(jié)合工作實(shí)際，現(xiàn)就行政規(guī)范性文件認(rèn)定提出如下指導(dǎo)意見：
一、行政規(guī)范性文件的定義
根據(jù)《辦法》第二條規(guī)定，行政規(guī)范性文件是指除政府規(guī)章以外，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定職權(quán)范圍內(nèi)依照法定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)，在一定時期內(nèi)反復(fù)適用，在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力的各類行政文件。
二、行政規(guī)范性文件的特征
認(rèn)定行政規(guī)范性文件主要根據(jù)文件的內(nèi)容是否同時具備行政性、外部性、規(guī)范性三個特征來判斷：
（一）行政性。行政規(guī)范性文件的行政性主要是指文件的制定主體和內(nèi)容的行政性。文件的制定主體應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織；文件的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)屬于行政管理的范疇，并能夠作為行政管理的依據(jù)。
（二）外部性。行政規(guī)范性文件的外部性主要是指文件的調(diào)整對象屬于文件制定主體或者實(shí)施主體以外的公民、法人或者其他組織，調(diào)整范圍是社會公共管理事務(wù)而非行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理事務(wù)。
（三）規(guī)范性。行政規(guī)范性文件的規(guī)范性主要從“一定時期內(nèi)反復(fù)適用”“普遍約束力”“涉及權(quán)利義務(wù)”三個方面來把握?！耙欢〞r期內(nèi)反復(fù)適用”是指文件在自實(shí)施之日起的整個有效期內(nèi)，對同類事項可多次適用；“普遍約束力”是指文件的內(nèi)容適用于不特定的公民、法人或者其他組織；“涉及權(quán)利義務(wù)”主要是指依法直接對公民、法人或者其他組織作出禁止性、允許性、強(qiáng)制性等事項，以及明確相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)。
三、幾種特殊文件的認(rèn)定
（一）上級機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)下級機(jī)關(guān)的行政規(guī)范性文件，表示同意行政規(guī)范性文件的內(nèi)容，屬于上級機(jī)關(guān)的行政規(guī)范性文件；政府所屬部門經(jīng)本級政府同意后制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件，納入部門行政規(guī)范性文件管理范疇。
（二）行政機(jī)關(guān)原文轉(zhuǎn)發(fā)上級機(jī)關(guān)行政規(guī)范性文件，不屬于本機(jī)關(guān)的行政規(guī)范性文件；但轉(zhuǎn)發(fā)上級機(jī)關(guān)行政規(guī)范性文件同時提出具體實(shí)施措施或者補(bǔ)充意見，并直接涉及不特定公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)的，屬于本機(jī)關(guān)的行政規(guī)范性文件。
（三）行政機(jī)關(guān)為實(shí)施專項行動、部署專項工作制定的工作方案，原則上不屬于行政規(guī)范性文件；但如果此類工作方案的內(nèi)容直接涉及不特定的公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)的，納入行政規(guī)范性文件管理范疇。
（四）行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)意見原則上不屬于行政規(guī)范性文件，但文件內(nèi)容對不特定的公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)具有直接影響的，納入行政規(guī)范性文件管理范疇。
（五）行政規(guī)范性文件清理后，形成的關(guān)于繼續(xù)有效、廢止或者失效文件的決定屬于行政規(guī)范性文件，但不適用規(guī)范性文件有效期的規(guī)定。
（六）行政機(jī)關(guān)對本機(jī)關(guān)行政處罰、行政許可等進(jìn)行裁量權(quán)細(xì)化量化的制度規(guī)范，只供行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行行政裁量時參考使用，不納入行政規(guī)范性文件管理范疇。
（七）紀(jì)要、批復(fù)、函的有關(guān)內(nèi)容如涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)，需要作為行政管理依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)制定行政規(guī)范性文件對外發(fā)布，不得以紀(jì)要、批復(fù)、函作為實(shí)施行政管理的依據(jù)。
四、不屬于行政規(guī)范性文件的文件類型
（一）報告、請示、議案和通報；
（二）會議文件：包括會議通知、會議紀(jì)要及會議講話材料等；
（三）工作往來函：包括行政機(jī)關(guān)之間商洽工作、詢問和答復(fù)問題，向有關(guān)主管部門請求批準(zhǔn)等；
（四）行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作制度：包括工作規(guī)劃、計劃、要點(diǎn)、考核、監(jiān)督檢查、行政責(zé)任追究等文件；
（五）人事任免及表彰獎懲的命令、決定、通報等；
（六）公示辦事時間、辦事地點(diǎn)等事項的公告或者通知；
（七）成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的通知；
（八）行政、事業(yè)單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、職能和編制的“三定”規(guī)定；
（九）行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)操作規(guī)程；
（十）征地補(bǔ)償、安置方案；
（十一）各類應(yīng)急預(yù)案；
（十二）各類涉密文件；
（十三）就特定人和特定事項發(fā)布的通報、通知、批復(fù)、公告，或者作出的行政許可、行政處罰、行政確認(rèn)和其他具體行政執(zhí)法決定及行政復(fù)議決定等；
（十四）僅對行政事業(yè)單位、行政事業(yè)編制人員和其他財政供養(yǎng)人員權(quán)利義務(wù)作出管理規(guī)定的文件；
（十五）不符合《辦法》第二條規(guī)定的其他文件。
五、其他事項
（一）黨委和政府聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，黨的紀(jì)律檢查委員會、黨委部門與政府部門聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，不納入行政規(guī)范性文件管理范疇。
（二）行政規(guī)范性文件未經(jīng)公布的，不得作為行政管理的依據(jù)。
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