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《北京市人民政府關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的實施意見》
京政發(fā)〔2016〕9號
京政發(fā)[2016]9號
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構：
旅游業(yè)是經濟社會發(fā)展的綜合性產業(yè)，是符合首都城市戰(zhàn)略定位的功能性產業(yè)?！笆濉睍r期是落實首都城市戰(zhàn)略定位、加快建設國際一流和諧宜居之都的關鍵階段，為進一步促進本市旅游業(yè)改革發(fā)展，強化旅游業(yè)在擴大服務消費、加強人口調控、加快功能疏解方面的作用，根據《中華人民共和國旅游法》、《國務院關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號）、《國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕62號）精神，提出以下實施意見。
一、總體要求
（一）指導思想
全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話和對北京工作的重要指示精神，堅持“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，牢牢把握首都城市戰(zhàn)略定位，深入實施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，推動核心區(qū)旅游業(yè)規(guī)范秩序、提升品質、確保安全，推動郊區(qū)旅游業(yè)加快發(fā)展、轉型升級、提質增效，更好發(fā)揮旅游業(yè)在新常態(tài)下對穩(wěn)增長、擴內需、調結構、惠民生的重要作用，努力把旅游業(yè)培育成為戰(zhàn)略性支柱產業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務業(yè)，為建設國際一流和諧宜居之都提供有力支撐。
（二）主要目標
通過深化改革發(fā)展，創(chuàng)新體制機制，擴大對外開放，提高服務品質，釋放消費潛力，提升北京旅游的核心競爭力、獨特吸引力、輻射帶動力和國際影響力。到2020年，旅游業(yè)增加值占全市國內生產總值的比重超過8%，旅游總收入年均增長8%以上，旅游人均消費年均增長3%以上。
（三）基本原則
1.深化改革，依法興旅。落實國家旅游局、國家發(fā)展改革委關于在本市開展旅游綜合改革試點的要求，堅持“政府引導、市場主導、企業(yè)主體、社會參與”的原則，加大簡政放權力度，深化旅游管理體制改革，轉換旅游企業(yè)經營機制，增強全市旅游業(yè)的發(fā)展動力和市場活力。深入落實建設法治中國首善之區(qū)的要求，完善旅游業(yè)配套法規(guī)和制度，依法規(guī)范和治理旅游市場秩序，形成政府依法行政、企業(yè)守法經營、游客文明旅游的良好局面。
2.服務大局，融合發(fā)展。充分發(fā)揮旅游業(yè)綜合帶動性強、就業(yè)拉動作用大、文化傳播力強等特點，使旅游業(yè)在服務首都城市戰(zhàn)略定位和京津冀協(xié)同發(fā)展大局中發(fā)揮更大作用。注重推進旅游業(yè)發(fā)展與科技文化創(chuàng)新和信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化相結合，實現(xiàn)經濟效益、社會效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一。
3.問題導向，攻堅破難。推動供給側改革，充分挖掘首都的文物古跡、生態(tài)環(huán)境、民俗文化、科技會展、奧運會遺產等資源優(yōu)勢，進一步豐富旅游產品；努力破解旅游業(yè)發(fā)展中體制機制創(chuàng)新不夠、市場化程度不高、公共服務供給不足、旅游人均消費水平偏低、高端人才短缺等重點難點問題。
二、轉變旅游發(fā)展理念
（四）推動京津冀旅游協(xié)同發(fā)展。落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》及本市貫徹意見，加強與天津市、河北省的溝通合作，編制京津冀旅游協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和行動計劃，強化三地旅游業(yè)發(fā)展的銜接，搭建統(tǒng)一的市場、交通、信息、服務和監(jiān)管平臺，建立京津冀大旅游格局。
（五）加強規(guī)劃統(tǒng)籌?？茖W編制《北京市“十三五”時期旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，推動旅游發(fā)展規(guī)劃與本市國民經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃有效銜接；全面貫徹保護優(yōu)先理念，推動旅游資源有序開發(fā)。落實旅游功能區(qū)規(guī)劃，協(xié)同推進旅游功能區(qū)建設、運營、管理等相關工作。
（六）促進產業(yè)轉型升級。在旅游業(yè)發(fā)展中注重資源能源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護和優(yōu)秀文化傳承，強化資源、要素和空間的統(tǒng)籌利用，實現(xiàn)旅游業(yè)轉型升級、提質增效。堅持京郊旅游特色化發(fā)展，大力加強京郊旅游功能區(qū)建設，制定旅游城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和加強傳統(tǒng)村落保護發(fā)展的指導意見，建設特色旅游名鎮(zhèn)和特色景觀旅游村鎮(zhèn)。加快推動環(huán)城市休閑度假帶建設，重點依托現(xiàn)有旅游設施和旅游資源，建設一批滿足多層次多樣化休閑度假需求的度假地。通過資金引導、政策支持等方式，促進國際驛站、休閑農莊、采摘籬園、民族風苑、鄉(xiāng)村酒店、養(yǎng)生山吧、生態(tài)漁村、山水人家、葡萄酒莊、汽車營地等符合首都特點和游客需求的新業(yè)態(tài)發(fā)展。探索中軸線文化旅游體驗區(qū)、長城等旅游資源保護與整體開發(fā)管理，打造世界級文化旅游休閑區(qū)。推廣“北京人家”模式，支持城鄉(xiāng)居民利用自有住宅依法從事旅游經營活動。推進環(huán)球影城、樂多港等重點旅游項目建設。
（七）提升依法治理水平。發(fā)揮好首都旅游發(fā)展聯(lián)席會議機制和旅游委兼職委員制度的作用，強化綜合協(xié)調，提高資源統(tǒng)籌、產業(yè)促進、服務創(chuàng)新和市場監(jiān)管能力。支持行業(yè)協(xié)會制定行規(guī)行約、自律規(guī)范和職業(yè)道德準則，引導企業(yè)誠信經營。建立健全旅游誠信體系，實行旅游企業(yè)經營異常名錄和嚴重違法企業(yè)“黑名單”制度，完善旅游市場主體退出機制。強化旅游投訴處理和服務質量監(jiān)督，綜合運用法律、經濟、技術等手段，加大對非法“一日游”等重點違法違規(guī)行為的治理力度，維護旅游市場秩序和游客合法權益。
三、深化旅游綜合改革
（八）加快政府職能轉變。厘清政府和市場的關系，精簡行政審批事項，建立權力清單、責任清單制度，使市場在資源配置中起決定性作用。加快推進旅游領域政事分開、政社分開，做好旅游企業(yè)等級評定權限移交工作，切實發(fā)揮旅游行業(yè)協(xié)會、學會等社會組織作用，鼓勵中介組織發(fā)展。
（九）拓展旅游投融資渠道。充分發(fā)揮北京旅游資源交易平臺的作用，促進旅游資本在京集聚。引導社會資本參與建立旅游產業(yè)發(fā)展基金，推動旅游項目開發(fā)建設。建立健全面向小微旅游企業(yè)和鄉(xiāng)村旅游經營單位的擔保和再擔保體系，降低企業(yè)經營風險。支持符合條件的旅游企業(yè)上市，利用企業(yè)債、短期融資券、中期票據、中小企業(yè)集合票據等債務融資工具促進旅游企業(yè)發(fā)展，開發(fā)旅游項目資產證券化產品。
（十）推進旅游用地改革。堅持節(jié)約集約用地，改革完善旅游用地管理制度，推動土地差別化管理與引導旅游供給結構調整相結合。在編制和調整土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃時，充分考慮相關旅游項目、設施的空間布局和建設用地要求，建立年度重點旅游項目審核與旅游用地供應聯(lián)動機制。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，鼓勵農村集體經濟組織依法以集體經營性建設用地使用權入股、聯(lián)營等形式與其他單位、個人共同發(fā)展旅游業(yè)。支持利用荒山荒坡和廢舊工礦用地發(fā)展旅游業(yè)。
（十一）培育壯大旅游市場主體。鼓勵旅游企業(yè)通過資源整合、資產重組、收購兼并、連鎖經營、委托管理、線上線下融合等方式創(chuàng)新發(fā)展，做大做強北京旅游品牌。落實中小旅游企業(yè)扶持政策，促進其向“專業(yè)、精品、特色、創(chuàng)新”方向發(fā)展，形成以旅游大企業(yè)為龍頭、大中小旅游企業(yè)協(xié)調發(fā)展的格局。發(fā)揮旅游業(yè)關聯(lián)度高、就業(yè)方式靈活等優(yōu)勢，開展旅游創(chuàng)客行動，建設旅游創(chuàng)客示范基地，通過加強政策引導和專業(yè)培訓，促進旅游創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。支持旅游企業(yè)開展境外投資和跨國經營，不斷提升國際競爭力。
四、釋放旅游消費潛力
（十二）豐富提升旅游產品。實施旅游精品工程，推動旅游產品向觀光、休閑、度假并重轉變，滿足多樣化多層次的旅游消費需求。充分利用北京的歷史文化資源，開發(fā)推廣中醫(yī)養(yǎng)生、體育賽事、文化演出、精品文博、商務會展等旅游產品，打造特色鮮明、藝術水準高的大型旅游演出精品劇目，積極創(chuàng)建品牌旅游文化節(jié)慶活動。按照教育為本、安全第一的原則，積極開展青少年游學旅行。利用首都愛國主義教育資源，大力發(fā)展紅色旅游。結合養(yǎng)老服務業(yè)、健康服務業(yè)發(fā)展，積極開發(fā)老年休閑養(yǎng)生度假產品，鼓勵企業(yè)推出經濟實惠的旅游產品和優(yōu)惠措施。
（十三）做強特色旅游商品。實施旅游商品品牌提升工程，圍繞吃、住、行、游、購、娛等旅游要素，做優(yōu)做強“北京禮物”等特色旅游商品品牌。鼓勵企業(yè)設立旅游商品研發(fā)中心、展示中心和交易中心，實現(xiàn)旅游商品研發(fā)生產營銷一體化。推動首都科技、文化等優(yōu)質資源向旅游商品轉化，開發(fā)具有時代特征和首都特色的旅游商品，提升文化內涵和附加值。
（十四）擴大旅游對外開放。落實《北京市服務業(yè)擴大開放綜合試點總體方案》要求，進一步完善擴大旅游業(yè)開放機制和措施。鼓勵外商投資旅游業(yè)，參與商業(yè)性旅游景區(qū)景點開發(fā)建設，投資旅游商品和設施。支持符合相關條件的中外合資旅行社從事除臺灣地區(qū)以外的出境旅游業(yè)務。建立完善與國際旅游市場相適應的規(guī)則和服務標準體系，推進旅游管理、服務、設施與國際先進標準接軌。發(fā)揮世界旅游城市聯(lián)合會的平臺作用，全面加強與會員城市、單位及相關國際旅游組織的交流；吸引國際著名旅游集團、行業(yè)聯(lián)盟等國際機構集聚北京。完善北京旅游宣傳推廣體系，不斷提升其專業(yè)化、市場化、信息化水平。加大72小時過境免簽政策和配套旅游產品的推廣力度，實施好境外旅客購物離境退稅政策。依托駐外機構和海外華人華僑等資源，加強北京旅游的海外推廣。
五、優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境
（十五）加強旅游基礎設施建設。結合國家旅游局旅游廁所建設管理行動等相關要求，進一步加強景區(qū)、旅游線路和特色旅游街區(qū)的廁所、步行道、停車場、應急救援場所等基礎設施建設。建立健全旅游公共服務設施建設、運營、管理體系，加快實現(xiàn)旅游公共服務設施的標準化和現(xiàn)代化。依托本市綜合客運樞紐和道路客運站點，建設功能完善的旅游咨詢中心和游客集散中心。
（十六）完善旅游公共信息服務。充分運用“互聯(lián)網+”等新理念、新技術，完善旅游公共服務信息平臺，優(yōu)化智慧旅游服務系統(tǒng)，加快推動智慧景區(qū)、智慧飯店、智慧旅行社、智慧旅游鄉(xiāng)村建設，為市民和游客無償提供旅游景區(qū)舒適度、交通路線、氣象、住宿、醫(yī)療救護等信息。2020年前，全市3A級以上景區(qū)和智慧旅游鄉(xiāng)村實現(xiàn)免費Wi-Fi（無線局域網）、智能導游、電子講解、在線預訂、信息推送等功能全覆蓋。
（十七）優(yōu)化旅游交通服務。將旅游交通發(fā)展納入綜合交通運輸體系統(tǒng)籌規(guī)劃，將通往旅游區(qū)的標志納入道路交通標志范圍，推動建成綠色、便捷、高效的旅游交通服務體系。進一步完善火車站、機場、旅游專列的旅游服務功能；在有條件的地區(qū)試點推出旅游觀光巴士，并逐步增加線路和站點。制定旅居全掛車營地建設標準，完善上路通行等政策措施。加強全市景區(qū)景點最后一公里交通環(huán)境治理。
（十八）健全旅游文明教育引導體系。大力弘揚文明旅游風尚，利用電視、報紙、網絡、廣播等多種傳播手段，加強對旅游法規(guī)和文明旅游的宣傳，引導市民和游客學習旅游知識，增強文明旅游意識，自覺遵守文明旅游規(guī)范，養(yǎng)成文明旅游習慣。積極開展旅游志愿者公益服務，完善招聘、教育、培訓、參與、管理“五位一體”的旅游志愿者服務長效機制。
（十九）強化旅游人才支撐。堅持人才強旅、科教興旅，編制北京旅游人才中長期規(guī)劃，優(yōu)化人才發(fā)展的體制機制。完善教育培訓體系和人才評價制度，加大旅游人才培養(yǎng)力度。推動導游管理體制改革，逐步建立導游職級、服務質量與報酬相一致的激勵機制。建立景區(qū)講解員管理制度，探索專家學者從事兼職旅游講解的機制。
（二十）提升旅游安全保障水平。按照屬地管理原則，健全市、區(qū)兩級旅游安全應急體系。完善旅游景區(qū)突發(fā)事件、高峰期大客流應對處置機制和旅游安全預警信息發(fā)布制度，細化旅游安全風險提示、景區(qū)流量管理等措施，推出多樣化的旅游安全保險，為游客提供全面及時的旅游安全保障。加強旅游場所安全檢查，開展旅游安全知識進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進家庭活動。鼓勵各區(qū)政府和景區(qū)探索建立安全救援基地，支持旅游企業(yè)利用高科技手段增強安全運營能力。
各區(qū)政府、市有關部門要高度重視旅游業(yè)改革發(fā)展工作，加強組織領導，確保各項任務和措施落到實處。各區(qū)政府要結合實際，制定具體實施方案，特別是延慶區(qū)要率先做好旅游綜合改革試點工作，在重點領域先行先試。市有關部門要按照各自職責，抓緊研究制定相關政策措施的實施細則。市、區(qū)旅游行政管理部門和相關單位要發(fā)揮職能優(yōu)勢，加強協(xié)調配合，促進全市旅游業(yè)轉型升級、健康發(fā)展。
北京市人民政府
2016年2月1日
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