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《西安市人民政府辦公廳關于印發(fā)破解“養(yǎng)老難”提升服務質量推進養(yǎng)老服務業(yè)創(chuàng)新發(fā)展實施方案的通知》
市政辦發(fā)〔2017〕94號
各區(qū)、縣人民政府，市人民政府各工作部門、各直屬機構：
《破解“養(yǎng)老難”提升服務質量推進養(yǎng)老服務業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的實施方案》已經市政府研究同意，現(xiàn)印發(fā)你們，請認真遵照實施。
西安市人民政府辦公廳
2017年10月25日
破解“養(yǎng)老難”提升服務質量
推進養(yǎng)老服務業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的實施方案
為貫徹落實《國務院辦公廳關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的意見》(國辦發(fā)〔2016〕91號)、《陜西省人民政府辦公廳關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的實施意見》(陜政辦發(fā)〔2017〕76號)和西安市第十三次黨代會精神，有效破解我市“養(yǎng)老難”問題，進一步提升養(yǎng)老服務質量，推動養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革試點工作深入發(fā)展，特制定本實施方案。
一、我市養(yǎng)老難的現(xiàn)狀
人口老齡化是我國本世紀面臨的重大社會問題之一。截至2016年底，我市60歲以上老年人共139.72萬人，占全市總人口的15.82%。今后五年，我市人口老齡化總體呈平穩(wěn)增長趨勢，預計每年新增老年人約5萬人，到2021年，全市老年人將達到155萬人左右。
目前，我市“養(yǎng)老難”主要表現(xiàn)在以下五個方面：一是養(yǎng)老設施缺乏整體規(guī)劃。由于歷史原因，我市還沒有編制養(yǎng)老設施的布局規(guī)劃，各類養(yǎng)老服務設施，特別是社會力量興辦的養(yǎng)老服務設施在檔次、規(guī)模等方面布局不夠合理。二是養(yǎng)老服務市場化程度不高。我市養(yǎng)老產業(yè)市場還處于起步階段，社會力量參與養(yǎng)老服務不積極，老年人思想觀念保守、消費能力不足，市場主體作用發(fā)揮還不明顯。三是放管服改革還不到位。公辦養(yǎng)老機構改革任務重，民辦養(yǎng)老機構審批程序還比較復雜，養(yǎng)老服務的扶持鼓勵政策標準不高、吸引力不強。四是養(yǎng)老服務設施還存在重建設輕管理現(xiàn)象。特別是居家養(yǎng)老服務站和農村幸福院，在一定程度上存在作用發(fā)揮不充分的現(xiàn)象。五是養(yǎng)老服務的質量不優(yōu)不高。養(yǎng)老護理員隊伍力量不足、素質不高，提供的養(yǎng)老服務內容與老年人個性化需求不相匹配。以上問題成為制約我市養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的瓶頸。
未來五年是破解“養(yǎng)老難”的最佳戰(zhàn)略機遇期。大力發(fā)展以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充，醫(yī)養(yǎng)相結合的社會養(yǎng)老服務體系建設，積極應對“銀發(fā)浪潮”沖擊，已成為各級黨委政府關心、社會廣泛關注、群眾迫切期待解決的重大民生問題。
二、總體思路和發(fā)展目標
(一)總體思路。
緊緊圍繞解決“養(yǎng)老難”，堅持問題導向，對標先進發(fā)達地區(qū)，找準補齊短板，奮力追趕超越，深化放管服改革，激發(fā)市場活力，提升養(yǎng)老服務質量。按照“政府?；?、社會增加供給、市場滿足需求”的定位，繼續(xù)加強社區(qū)居家養(yǎng)老和農村養(yǎng)老的設施建設，推動公辦養(yǎng)老機構改革，加強養(yǎng)老人才隊伍建設，繁榮養(yǎng)老市場，引導社會資本進入養(yǎng)老服務業(yè)，形成低端有保障、中端有供給、高端有市場的多層次養(yǎng)老服務體系，努力讓西安成為讓老年人感到幸福的城市。
(二)發(fā)展目標。
到2021年，基本建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相融合的養(yǎng)老服務體系。全市養(yǎng)老服務設施覆蓋100%城市社區(qū)和80%以上農村社區(qū)，養(yǎng)老床位總數(shù)達到7萬張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位45張，其中護理型床位占養(yǎng)老床位總數(shù)的比例不低于40%，社會辦養(yǎng)老機構床位比例達到80%以上;健全市、區(qū)縣、鎮(zhèn) (街)、社區(qū)(村)四級養(yǎng)老管理和服務網絡。養(yǎng)老產品用品供給不斷豐富，服務內容日益多元，服務模式更加多樣，養(yǎng)老服務市場化程度進一步提高，讓廣大老年群體享受優(yōu)質養(yǎng)老服務，切實增強人民群眾獲得感。
三、重點工作任務
結合貫徹落實民政部等13個部門《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)放管服改革的通知》(民發(fā)〔2017〕25號)和市政府《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》(市政發(fā)〔2015〕23號)精神，著力從以下七個方面破解“養(yǎng)老難”問題。
(一)突出?；?，進一步健全基本養(yǎng)老服務保障制度。
各區(qū)縣政府要重點為轄區(qū)城鎮(zhèn)“三無”、農村“五?！?、低保對象中的失能、失智及70歲以上計生特扶老人提供養(yǎng)護服務。辦好公辦社會福利院、敬老院等保障性養(yǎng)老服務機構，對城市“三無”老人和農村“五?！睂ο髮嵭姓B(yǎng)，充分發(fā)揮政府在養(yǎng)老服務中“?；?、兜底線”的作用。根據(jù)經濟社會發(fā)展水平和物價上漲等因素，適時調整基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障等補助標準，提高養(yǎng)老保障水平。
(牽頭部門：各區(qū)縣政府 ;配合部門：市民政局、市衛(wèi)計委、市人社局;期限：持續(xù)實施)
(二)突出規(guī)劃引領，統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展城市養(yǎng)老服務設施。
按照人均用地不少于0.1平方米的標準，分區(qū)分級規(guī)劃設置養(yǎng)老服務設施?？茖W確定市、區(qū)縣、鎮(zhèn)(街)和社區(qū)(村)四級養(yǎng)老設施的規(guī)模、數(shù)量、權屬、功能、位置、運營模式和服務半徑，針對不同區(qū)域特點，制定供養(yǎng)、頤養(yǎng)或醫(yī)養(yǎng)結合的養(yǎng)老設施規(guī)劃。在旅游、文化、教育、衛(wèi)生、體育等專項規(guī)劃中，要考慮養(yǎng)老服務需求。啟動我市養(yǎng)老服務設施布局規(guī)劃，力爭在2018年上半年完成。凡新建城區(qū)和新建居住(小)區(qū)，要按每百戶15至20平方米配套建設養(yǎng)老服務設施，并與住宅同步規(guī)劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用。凡老城區(qū)和已建成居住(小)區(qū)無養(yǎng)老服務設施或現(xiàn)有設施未達到標準的，要通過購買、置換、租賃等方式配備完善養(yǎng)老服務設施。
(牽頭部門：市民政局、市規(guī)劃局、各區(qū)縣政府 ;配合部門：市建委、市國土局;期限：2017年9月—2018年6月)
(三)突出強化基礎，大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務。
提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務的質量，進一步健全居家養(yǎng)老服務網絡。按照“服務內容多樣化、運作方式市場化”的思路，培育更多的養(yǎng)老服務企業(yè)和社會組織，為老年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)等服務。加大政府購買服務力度，建立以企業(yè)和社會組織為主體、社區(qū)為紐帶、信息化為手段的居家養(yǎng)老服務網絡。從2018年起，由社會力量運營的社區(qū)居家養(yǎng)老服務站每年增加20%;到2021年底，力爭全市社會力量運營的社區(qū)居家養(yǎng)老服務站達到70%以上，養(yǎng)老服務市場化率進一步提高。推行老年人意外傷害保險，提高老年人抵御意外風險的能力。
完善老年餐桌服務體系。對老年餐桌實行區(qū)域資源整合，通過政府購買服務的形式，鼓勵社會餐飲企業(yè)通過配餐、送餐等形式為老年人提供餐飲服務。
(牽頭部門：各區(qū)縣政府;配合部門：市民政局、市老齡辦;期限：持續(xù)實施)
(四)突出提高服務質量，大力加強養(yǎng)老機構建設。
加強養(yǎng)老院管理，開展服務質量建設專項行動。從2017年起，在全市開展為期4年的養(yǎng)老院服務質量大檢查、大整治活動。重點加快養(yǎng)老院服務質量標準化建設和認證工作，提升養(yǎng)老院醫(yī)療衛(wèi)生服務和健康管理水平，加強養(yǎng)老院安全管理，提高養(yǎng)老院管理服務人員素質能力，開展“敬老文明號”創(chuàng)建活動，加強養(yǎng)老院服務質量監(jiān)督。到2020年，全面建立全市統(tǒng)一的養(yǎng)老服務質量標準和評價體系，養(yǎng)老服務質量治理和促進體系更加完善，所有養(yǎng)老院均具備為入住老人提供醫(yī)療服務的能力。推行養(yǎng)老機構綜合責任保險，提高養(yǎng)老機構風險防范能力。
加強養(yǎng)老機構許可管理。按照《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)放管服改革的通知》精神，結合正在開展的行政效能革命相關要求，將所有養(yǎng)老機構設立許可權限下放到區(qū)縣民政局，市級民政部門不再許可。設立營利性養(yǎng)老機構，按照“先照后證”的簡化程序執(zhí)行，在工商行政管理部門辦理登記后，到所在區(qū)縣民政部門申請設立許可。設立非營利性養(yǎng)老機構，按照《養(yǎng)老機構設立許可辦法》的要求和程序辦理。在民政部門登記的非營利性養(yǎng)老機構，可以依法在其登記管理機關管轄范圍內設立多個不具備法人資格的服務網點。
繼續(xù)加強養(yǎng)老機構建設。鼓勵民間資本整合和改造企業(yè)廠房、商業(yè)設施及其他社會資源用于養(yǎng)老服務，舉辦規(guī)?；⑦B鎖化養(yǎng)老機構;鼓勵境外資本投資養(yǎng)老服務業(yè)。
(牽頭部門：市民政局;配合部門：各區(qū)縣政府;期限：持續(xù)實施)
(五)突出補齊短板，切實加強農村養(yǎng)老服務。
完善農村養(yǎng)老服務設施。各區(qū)縣將所有農村“五保”老人全部納入供養(yǎng)范圍。健全農村五保供養(yǎng)機構功能，在滿足農村五保對象集中供養(yǎng)需求的前提下，以區(qū)縣為單位，加強對農村敬老院的資源整合、提升改造。提升改造后的敬老院要“開門辦院”，接受社會老人入住。農村集體經濟、農村土地流轉等收益分配優(yōu)先用于解決本村老年人的養(yǎng)老問題。加快推進農村幸福院等基本公共養(yǎng)老服務設施建設，在基本公共養(yǎng)老服務設施暫未覆蓋的自然村，可結合實際，設立居家養(yǎng)老互助點。
鼓勵民辦養(yǎng)老機構向農村老年人開展延伸服務，支持社會組織和志愿者參與農村幸福院為老年人服務。市和區(qū)縣政府給予一定補助。充分發(fā)揮村民委員會自治功能和老年協(xié)會作用，在堅持家庭成員依法履行贍養(yǎng)義務的基礎上，推動建立以政府購買服務、“銀齡互助”和志愿幫扶為服務形式，以居家養(yǎng)老服務照料中心、農村幸福院(農村敬老院、老年公寓)、互助服務點為載體，以“智慧養(yǎng)老”為提升手段的農村居家養(yǎng)老服務新模式。
(牽頭部門：市民政局、市老齡辦;配合部門：各區(qū)縣政府;期限：持續(xù)實施)
(六)突出醫(yī)養(yǎng)創(chuàng)新，推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合。
推進機構醫(yī)養(yǎng)融合。大力支持醫(yī)療衛(wèi)生資源進入養(yǎng)老機構，100張床位以上的養(yǎng)老機構應設置衛(wèi)生所(衛(wèi)生室)，條件具備的可申請設立醫(yī)院。醫(yī)療機構要積極支持和發(fā)展養(yǎng)老服務，有條件的二級以上綜合醫(yī)院應當開設老年病科，增加老年病床數(shù)量，做好老年慢性病防治和康復護理。鼓勵醫(yī)療機構與養(yǎng)老機構合作，或托管、興辦養(yǎng)老機構內的醫(yī)療機構。鼓勵發(fā)展老年康復醫(yī)院，老年護理院，為長期臥床、患慢性病、生活不能自理以及其他需要長期護理服務的老年人提供醫(yī)療護理、康復、臨終關懷等服務。養(yǎng)老機構內的醫(yī)療機構、老年康復醫(yī)院和老年護理院可按規(guī)定申請基本醫(yī)療保險定點醫(yī)療機構。探索推行長期護理保險制度。
申辦人擬舉辦醫(yī)養(yǎng)結合服務機構的，民政、衛(wèi)計部門應當在接到申請后，按照首接責任制原則，及時根據(jù)各自職責辦理審批，不得將彼此審批事項互為審批前置條件，不得互相推諉。各地民政、衛(wèi)計部門應當根據(jù)申辦人的需要和條件，在設立條件、提交材料、建設標準、服務規(guī)范等方面，為醫(yī)養(yǎng)結合機構申辦人提供咨詢和指導，提高辦事效率。
創(chuàng)新社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結合。全面建立老年人社區(qū)健康電子檔案。推行社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務全科醫(yī)生簽約服務，為老年人提供上門診視、健康檢查和保健咨詢等服務。鼓勵社區(qū)衛(wèi)生服務機構為符合條件的居家老年人建立“家庭病床”，并納入基本醫(yī)療保險支付范圍。有效整合社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心(站)和社區(qū)衛(wèi)生服務中心(站)資源，推進醫(yī)養(yǎng)服務社區(qū)化。
(牽頭部門：市衛(wèi)計委;配合部門：市民政局、市人社局、各區(qū)縣政府;期限：持續(xù)實施)
(七)突出市場培育，大力發(fā)展養(yǎng)老產業(yè)。
全面放開養(yǎng)老市場，鼓勵相關行業(yè)拓展適合老年人的文化娛樂、體育活動、休閑旅游、健康服務、精神慰藉、法律服務、信息服務等相關服務項目。支持企業(yè)開發(fā)康復輔具、食品藥品、服裝服飾等老年產品，引導商業(yè)機構設立老年用品專區(qū)。適時舉辦老齡產業(yè)博覽會，結合實際和特色優(yōu)勢，推進老年健康養(yǎng)生養(yǎng)老、旅游綜合體等項目的規(guī)劃、招商、建設，鼓勵扶持以健康養(yǎng)生養(yǎng)老為主的特色街區(qū)、特色小鎮(zhèn)建設。
(牽頭部門：市發(fā)改委、市商務局;配合部門：市老齡辦、市民政局;期限：持續(xù)實施)
四、政策措施
(一)加大投融資力度。
各級政府要進一步加大投入，安排財政性資金專項用于養(yǎng)老服務體系建設。將中省市有關促進服務業(yè)發(fā)展的金融政策落實到養(yǎng)老服務業(yè)。積極利用財政貼息等方式，鼓勵金融機構創(chuàng)新金融產品和服務方式，加大對養(yǎng)老服務業(yè)的信貸支持。扶持中小企業(yè)發(fā)展資金要支持養(yǎng)老服務企業(yè)發(fā)展。市和區(qū)縣要確保本級留存的福利彩票公益金用于養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展所占比例不低于50%。
(牽頭部門：市發(fā)改委、市金融辦、市民政局;配合部門：市財政局;期限：持續(xù)實施)
(二)強化改革創(chuàng)新。
1.堅持建管并舉，發(fā)揮設施作用。各區(qū)縣政府既要增加養(yǎng)老服務設施的供給，又要加強對各類養(yǎng)老服務設施的監(jiān)管。要按照市場化和社會化的要求，進一步加大政府購買服務力度。同時，要將更多的居家養(yǎng)老服務站和農村幸福院交由社會力量運營。加強養(yǎng)老的服務監(jiān)管、安全監(jiān)管和市場行為監(jiān)管，不斷提升養(yǎng)老服務質量。
2.創(chuàng)新養(yǎng)老機構發(fā)展運營模式。要推進民辦養(yǎng)老機構成為發(fā)展的主體，建立以護養(yǎng)型為重點、助養(yǎng)型為輔助、居養(yǎng)型為補充的養(yǎng)老機構發(fā)展模式。鼓勵養(yǎng)老機構向社區(qū)化、小型化、連鎖化發(fā)展。推進公辦養(yǎng)老機構改革，有條件的公辦養(yǎng)老機構可通過公開招標等方式積極穩(wěn)妥地推行公建民營。公建民營的養(yǎng)老機構應承擔轄區(qū)內老年人的托底保障功能，保持其公益性。鼓勵養(yǎng)老機構升級為區(qū)域性綜合養(yǎng)老服務中心，向居家老年人延伸送餐、康復等服務，推行“家院互融”。
3.創(chuàng)新推動“智慧養(yǎng)老”服務發(fā)展。以需求為導向，全面升級“智慧養(yǎng)老”服務。推進“互聯(lián)網+”養(yǎng)老服務創(chuàng)新，利用大數(shù)據(jù)、智慧云、物聯(lián)網等技術，構建具備信息發(fā)布、老年人個人需求受理反饋、養(yǎng)老服務設施查詢、運營商平臺監(jiān)管等多種功能的“西安市智慧養(yǎng)老服務平臺”，重點推進老年人健康管理、緊急救援、精神慰藉、服務預約、物品代購等服務，開發(fā)更加多元、精準的私人訂制服務，打造高效、便捷、安全的“虛擬養(yǎng)老院”。
(牽頭部門：市民政局、各區(qū)縣政府;配合部門：市老齡辦、市財政局;期限：持續(xù)實施)
(三)加大補貼支持力度。
1.提高養(yǎng)老機構一次性建設補助標準。對社會資本投資舉辦的新建類養(yǎng)老機構每張床位給予10000元一次性建設補貼;對改擴建類(包括改建、租賃或購買)養(yǎng)老機構每張床位給予5000元一次性建設補貼。營利性養(yǎng)老機構與非營利性養(yǎng)老機構享受同等補貼政策。
2.提高養(yǎng)老機構運營補助標準。對民營(含公建民營)的養(yǎng)老機構按類別分檔次給予運營補助。按類別是指對自理、半自理、失能老人分類補助，適當向失能老年人傾斜;分檔次是指按照評定的養(yǎng)老機構等級分檔次補助，適當向一級院、二級院傾斜。每人次具體補助標準為：一級、二級、三級養(yǎng)老機構的自理老人分別按照80元、60元、40元，半失能老人分別按照100元、80元、60元，失能老人分別按照150元、100元、80元進行補助(以接收1名老人住滿1個月為1人次計算)。
3.提高困難失能老人護理補貼標準。對城鄉(xiāng)低保對象、城鎮(zhèn)“三無”對象、優(yōu)撫對象、低收入家庭的失能老人護理補貼由原來的每人每月200元提高為每人每月260元;農村“五?！睂ο笾械氖芾先俗o理補貼由原來的每人每月300元提高為每人每月390元。
4.制定醫(yī)養(yǎng)結合補助政策。對開展醫(yī)養(yǎng)結合的示范性機構實行以獎代補，養(yǎng)老機構和衛(wèi)生醫(yī)療機構，每年選擇10個，每個補助50萬元;社區(qū)衛(wèi)生服務中心，每年選擇10個，每個補助20萬元。
5.修改完善社區(qū)居家養(yǎng)老和農村幸福院補助政策。補助資金重點用于培育為老服務的社會組織和專業(yè)化機構，突出高齡獨居老人的日常照料服務、失能老人的康復護理與醫(yī)療等上門服務、普通老人的醫(yī)療保健服務。對于新設立的日間照料中心，經驗收符合條件的，給予適當補助。
6.加大政府購買養(yǎng)老服務力度。凡適合市場化方式提供、社會力量能夠承擔的，均通過政府購買服務方式提供。加快推進生活照料、康復護理和養(yǎng)老服務人員培訓等政府購買服務工作。通過政府購買服務方式支持社會組織發(fā)展和公益二類事業(yè)單位改革。
具體補助辦法由相關部門另行制定。
(牽頭部門：市民政局、市老齡辦、市衛(wèi)計委;配合部門：市財政局;期限：2017年10月—2018年12月)
(四)加強人才培養(yǎng)。
強化人才隊伍建設。協(xié)調支持高等院校、中等職業(yè)學校開設養(yǎng)老服務相關專業(yè)，鼓勵相關院校、培訓機構與用人單位合作開展訂單培養(yǎng)或員工培訓。針對全市護理員總量不足、文化水平低、專業(yè)水平低的問題，市民政部門每年示范培訓300名養(yǎng)老護理和管理員;各區(qū)縣政府和相關部門要進一步加大養(yǎng)老護理員的培訓支持力度，使更多的養(yǎng)老護理人員取得職業(yè)技能資格。繼續(xù)鼓勵醫(yī)護人員到醫(yī)養(yǎng)結合機構執(zhí)業(yè)，促進人才有序流動。
(牽頭部門：市民政局;配合部門：市人社局;期限：持續(xù)實施)
五、工作要求
(一)健全工作機制，抓好工作協(xié)調。
養(yǎng)老服務業(yè)涉及部門多、協(xié)調溝通量大，民政部門作為養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革試點辦公室，在履行監(jiān)督管理、行業(yè)規(guī)范、業(yè)務指導、牽頭協(xié)調等方面要充分發(fā)揮作用。各區(qū)縣政府進一步明確相關部門在發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)中的職能和作用，定期不定期召開部門聯(lián)席會議，及時解決工作中遇到的問題，形成齊抓共管、合力推進的工作格局。各區(qū)縣民政部門要充實工作力量，確保城鄉(xiāng)社區(qū)老齡工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困難有人幫。
(牽頭部門：市民政局;配合部門：市養(yǎng)老改革試點辦各成員單位;期限：持續(xù)實施)
(二)強化督促檢查，確保任務落實。
按照《西安市養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革試點工作考核暫行辦法》的要求，加強對21個市級部門、13個區(qū)縣和各開發(fā)區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)的政策落實情況進行督查，并及時向市政府報告。督查結果納入市、區(qū)縣目標考核的內容。
(牽頭部門：市民政局、市考核辦;配合部門：市養(yǎng)老改革試點辦各成員單位;期限：持續(xù)實施)
(三)加強宣傳，營造良好氛圍。
要充分利用各種宣傳媒體，加強對已具備一定影響力的養(yǎng)老服務品牌的宣傳推介。在全市開展“敬老文明號”、“雙十佳”、“最美老人”等評選表彰活動，大力弘揚敬老、養(yǎng)老、愛老、助老、孝老傳統(tǒng)美德。廣泛宣傳養(yǎng)老服務業(yè)的重要意義及各項扶持政策，總結推廣區(qū)縣涌現(xiàn)出的經驗做法，在全社會營造敬老、為老、助老的良好氛圍。
(牽頭部門：市老齡辦、市民政局;配合部門：市養(yǎng)老改革試點辦各成員單位;期限：持續(xù)實施)
公文相關附件: 市政辦發(fā)94
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