《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于健全資源環(huán)境要素市場化配置體系的意見》（全文）

中共中央辦公廳國務院辦公廳關于健全資源環(huán)境要素市場化配置體系的意見






（2025年5月14日）

健全資源環(huán)境要素市場化配置體系，推進碳排放權、用水權、排污權等市場化交易，是提升資源環(huán)境要素利用效率的關鍵舉措。為深化資源環(huán)境要素市場化配置改革，經(jīng)黨中央、國務院同意，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，全面貫徹習近平經(jīng)濟思想、習近平生態(tài)文明思想，堅持和加強黨的全面領導，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持有效市場、有為政府，堅持問題導向、分類施策，堅持目標導向、協(xié)同推進，堅持循序漸進、防范風險，建立健全資源環(huán)境要素配額分配、市場交易、監(jiān)督管理等制度，完善資源環(huán)境要素交易市場，健全權責清晰、運行順暢、協(xié)同高效的資源環(huán)境要素市場化配置體系，促進資源環(huán)境要素支持發(fā)展新質生產(chǎn)力，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型。

主要目標是：到2027年，碳排放權、用水權交易制度基本完善，排污權交易制度建立健全，節(jié)能市場化機制更加健全，資源環(huán)境要素交易市場更加活躍、價格形成機制更加健全，推動資源環(huán)境要素暢通流動、高效配置，充分釋放市場潛力，對實現(xiàn)相關資源環(huán)境目標的支撐作用有效增強。

二、完善資源環(huán)境要素配額分配制度

（一）強化資源環(huán)境目標銜接。加強碳排放權交易與碳排放雙控制度銜接，推動全國碳排放權交易市場逐步由強度控制轉向配額總量控制。嚴格用水總量和強度雙控，推動用水權交易、江河水量分配、水資源調(diào)度、取水許可管理、計劃用水管理、取用水監(jiān)管等制度銜接。加強排污權與排污許可等制度銜接，推動建立以排污許可證為確權憑證和監(jiān)管載體的排污權交易制度。

（二）健全配額分配和出讓制度。統(tǒng)籌碳排放控制目標、行業(yè)發(fā)展階段、歷史排放情況等，優(yōu)化碳排放配額分配方案，穩(wěn)妥推行免費和有償相結合的分配方式，有序提高有償分配的比例。堅持以水而定、量水而行，突出節(jié)水導向，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水需求，完善用水權初始分配制度，明晰區(qū)域水權、取水權、灌溉用水戶水權。在水資源嚴重短缺和超載地區(qū)探索實行用水權有償出讓，新增工業(yè)用水原則上應當在用水權交易市場有償取得。加強排污權核定量與許可排放量、排污權交易主體與排污單位分類管理名錄等銜接，加快構建體現(xiàn)環(huán)境質量持續(xù)改善導向、行業(yè)技術水平和污染物排放特征的排污權核定技術體系。推動實施大氣、水等領域重點污染物初始排污權有償分配。

三、優(yōu)化資源環(huán)境要素交易范圍

（三）完善碳市場覆蓋范圍。結合碳達峰碳中和工作需要、行業(yè)降碳潛力和碳排放核算基礎等，穩(wěn)步擴大全國碳排放權交易市場行業(yè)覆蓋范圍，擴展交易主體，豐富交易品種、交易方式。完善全國溫室氣體自愿減排交易市場，逐步擴大支持領域。加強綠證與全國碳排放權交易市場、全國溫室氣體自愿減排交易市場的銜接，避免交易主體從綠證交易與全國溫室氣體自愿減排交易中重復獲益。立足國內(nèi)市場自身建設，積極推動與相關國際機制銜接互認。

（四）健全節(jié)能市場化機制。堅持節(jié)約優(yōu)先方針，完善貫穿能源生產(chǎn)和消費全鏈條的節(jié)能管理制度，發(fā)展節(jié)能咨詢、診斷、設計、融資、改造、托管等綜合服務模式，不斷壯大節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)。加強用能權交易與碳排放權交易銜接協(xié)調(diào)，結合全國碳排放權交易市場發(fā)展情況，推動各相關地區(qū)用能權交易試點有序退出，避免重復履約增加企業(yè)負擔。

（五）豐富用水權交易種類。積極探索和規(guī)范推進在黃河等重點流域跨省級行政區(qū)域開展用水權交易。推動工業(yè)企業(yè)、灌區(qū)加強節(jié)水改造，支持結余水量參與用水權市場交易。鼓勵社會資本通過參與節(jié)水灌溉等節(jié)水工程建設運營并轉讓節(jié)約水量的用水權獲得合理收益。因地制宜推進再生水、集蓄雨水、海水淡化水、礦坑（井）水、微咸水等非常規(guī)水交易，健全相關制度。

（六）持續(xù)深化排污權交易。以省級行政區(qū)域為單位因地制宜建立健全排污權有償使用和交易制度，擴展交易主體，豐富交易品種、交易方式。支持各地區(qū)根據(jù)污染防治工作需要，有序擴大排污權交易品種和區(qū)域范圍。深化長三角區(qū)域一體化排污權交易。探索在同一流域內(nèi)跨省級行政區(qū)域開展排污權交易。

四、健全資源環(huán)境要素交易制度

（七）納入公共資源交易平臺體系。根據(jù)資源環(huán)境要素市場化配置改革進展，按照“成熟一個、納入一個”原則，將碳排放權、用水權、排污權等交易有序納入公共資源交易平臺體系，推動交易數(shù)據(jù)匯聚共享。加強試點經(jīng)驗總結，理順地方市場與全國市場的關系，不再新建地方或區(qū)域碳排放權交易市場，加強對地方碳排放權交易市場的指導和監(jiān)督管理，加快建設全國統(tǒng)一的用水權交易市場。

（八）加強交易規(guī)則建設。健全資源環(huán)境要素確權、登記、抵押、流轉等制度，按照規(guī)定清理與改革要求不符的政策，完善數(shù)據(jù)歸集、產(chǎn)品交易、信息發(fā)布、監(jiān)督管理等方面規(guī)則，健全業(yè)務流程、數(shù)據(jù)管理、風險防范等制度。

（九）完善儲備調(diào)節(jié)制度。建立健全資源環(huán)境要素儲備調(diào)節(jié)制度，通過預留初始配額、收回失效配額、回購結余配額、開發(fā)增量配額等方式，形成資源環(huán)境要素儲備庫。根據(jù)管理目標、發(fā)展需求、市場供需形勢等，適時適量收儲、出售、投放有關資源環(huán)境要素，加強市場調(diào)節(jié)和預期引導。

（十）健全價格形成機制。堅持市場化原則，分類健全資源環(huán)境要素價格形成機制，充分反映市場供求關系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本、生態(tài)產(chǎn)品價值，發(fā)揮價格杠桿作用，促進資源環(huán)境要素高效合理配置。依托資源環(huán)境要素交易市場，建立健全價格監(jiān)測和信息發(fā)布等相關制度。

（十一）加大市場監(jiān)管力度。強化對資源環(huán)境要素交易機構、交易主體、第三方服務機構等的監(jiān)管，依法依規(guī)查處數(shù)據(jù)造假、違法違規(guī)交易、操縱市場等行為。強化用水權交易全過程監(jiān)管，加強對用水權交易行為第三方影響和生態(tài)影響的監(jiān)管。加快建設資源環(huán)境要素交易市場信用體系，依法依規(guī)披露信用信息、懲戒嚴重失信行為。加強交易系統(tǒng)信息網(wǎng)絡安全建設，完善數(shù)據(jù)安全保護制度，防止敏感數(shù)據(jù)和信息外泄。

五、加強資源環(huán)境要素交易基礎能力建設

（十二）完善法規(guī)標準。研究完善有關法律制度，進一步明晰資源環(huán)境要素的交易原則?？茖W制定修訂碳排放核算、用水定額、污染物排放等標準，加快更新重點行業(yè)和重要設備節(jié)能標準。

（十三）強化監(jiān)測核算能力。加強碳排放、用水、污染物排放監(jiān)測核算能力建設，完善有關核算技術規(guī)范，提高交易數(shù)據(jù)真實性、準確性、有效性。深入推進重點行業(yè)碳排放監(jiān)測試點，完善碳排放監(jiān)測技術路線和實施路徑。強化取用水監(jiān)測計量，全面提升水資源監(jiān)測預警和管理能力。加快建設排污監(jiān)測體系。

（十四）健全金融支持體系。積極穩(wěn)妥推進金融機構參與資源環(huán)境要素交易市場建設，引導金融機構在依法合規(guī)、風險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，開發(fā)與資源環(huán)境要素相關的綠色信貸、綠色保險、綠色債券等金融產(chǎn)品和服務。推動金融機構規(guī)范開展綠色金融相關信息披露。推動碳排放權、用水權、排污權相關擔保業(yè)務統(tǒng)一登記公示。

（十五）提升市場服務水平。培育發(fā)展第三方服務機構，提供資源環(huán)境要素核算核查、估值、咨詢、培訓等綜合性服務。資源環(huán)境要素交易市場相關交易平臺可根據(jù)實際需要，依法依規(guī)與金融機構、第三方服務機構開展合作，提供權屬確權、流轉交易、價值評估等服務。

六、加強組織實施

在黨中央集中統(tǒng)一領導下，各地區(qū)各有關部門要按職責抓好工作落實，結合實際完善改革舉措，開展創(chuàng)新探索。國家發(fā)展改革委要會同有關部門加強工作進展評估，分析研究新形勢新問題。重大事項及時按程序向黨中央、國務院請示報告。