豫發(fā)〔2015〕3號《中共河南省委河南省人民政府關于加快城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建設的指導意見》全文

中共河南省委河南省人民政府關于加快城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建設的指導意見


（豫發(fā)〔2015〕3號         2015年1月14日）

城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)（以下簡稱示范區(qū)）是由省委、省政府正式批準設立，以省轄市復合型城市新區(qū)為基礎，體現城鄉(xiāng)一體、產業(yè)融合、統(tǒng)籌發(fā)展的復合型功能性區(qū)域。為深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，加快示范區(qū)建設，充分發(fā)揮其探索、示范、引領作用，現提出如下指導意見。

一、總體要求

實現城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是黨中央從戰(zhàn)略全局出發(fā)作出的一項重大決策，符合經濟社會發(fā)展的內在規(guī)律，是現代化建設的重要內容和發(fā)展方向。示范區(qū)是局部區(qū)域科學發(fā)展、城鄉(xiāng)一體，率先實現工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化的綜合實驗示范樣板區(qū)。建設示范區(qū)，是貫徹落實中央精神、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學發(fā)展的積極探索和具體實踐，是加快中原崛起、河南振興、富民強省的重要舉措。要堅持一、二、三次產業(yè)復合和經濟、生態(tài)、人居功能復合發(fā)展理念，把工業(yè)和農業(yè)、城市和農村作為一個有機統(tǒng)一整體，充分發(fā)揮工業(yè)和城市對農業(yè)和農村的輻射帶動作用，以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶動農業(yè)現代化，引領城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系。

（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，準確把握綜合性載體和復合型發(fā)展的內涵定位，以產業(yè)集聚、人口集中、土地集約為核心，以率先全面建成小康社會、率先實現現代化、率先健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制為目標，從產業(yè)切入，從規(guī)劃抓起，推動城鄉(xiāng)布局一體、產業(yè)融合鏈接、基礎設施和公共服務均衡覆蓋、生態(tài)共建共享，保持示范區(qū)城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展領先優(yōu)勢，建成工業(yè)、服務業(yè)和都市高效農業(yè)協(xié)調發(fā)展的復合型經濟發(fā)展區(qū)，經濟、民居、生態(tài)功能兼具的綜合性科學發(fā)展實驗區(qū)，形成符合科學發(fā)展要求的現代化樣板，為加快中原崛起、河南振興、富民強省，讓中原在實現中國夢的進程中更出彩提供有力支撐。

（二）基本原則。

——堅持局部先行，循序漸進。根據經濟社會發(fā)展階段和生產力發(fā)展水平，嚴格控制示范區(qū)的數量和范圍，把示范區(qū)建設限定在經過批準的區(qū)域范圍內，在條件比較充分的局部建設試驗田，發(fā)揮示范和帶動作用，不盲目擴大示范區(qū)范圍，科學選擇試點市局部地區(qū)開展先行試點，率先實現突破后再循序漸進，拓展范圍。

——堅持以工促農，以城帶鄉(xiāng)。把工業(yè)化和城鎮(zhèn)化作為城鄉(xiāng)一體化的前提，優(yōu)先壯大二三產業(yè)集聚規(guī)模，促進農業(yè)人口向非農產業(yè)轉移就業(yè)，向城市功能區(qū)轉移集中，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，用城市帶動農村，改造農村，使農村達到城鎮(zhèn)的基本公共服務水平，不是單向以城市扶持農村，更不能把城市與農村的發(fā)展水平削高填低、簡單拉平。

——堅持產業(yè)為基，就業(yè)為本。把產業(yè)作為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的起點和基點，從產業(yè)切入，從農村勞動力轉移就業(yè)抓起，依據各地資源條件、人口承載能力、特色優(yōu)勢項目，科學合理確定產業(yè)發(fā)展重點，高標準、高水平推動產業(yè)發(fā)展載體建設，有序推進勞動力轉移就業(yè)，以工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展水平、就業(yè)吸納能力和基本公共服務承載能力決定城鄉(xiāng)一體化推進速度和覆蓋范圍。

——堅持政策激勵，農民自愿。結合實際建立完善有效推進城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的政策措施，建立健全體現導向性的財政支持政策，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋全部常住人口，積極推進具有意愿、符合條件的農業(yè)人口向城市功能區(qū)轉移落戶，不搞強迫命令，充分尊重農民的自主選擇權，保障農民合法權益，讓廣大農民得到更多實惠。

——堅持因勢而為，適時適度。把城鄉(xiāng)一體化作為戰(zhàn)略性規(guī)劃和長遠性事業(yè)，遵循規(guī)律，科學制定示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃，合理確定示范區(qū)的形態(tài)、規(guī)模、速度，以產業(yè)規(guī)劃為基礎，優(yōu)化城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居民點空間布局，建設規(guī)模和發(fā)展速度要適中適度，與經濟社會發(fā)展相協(xié)調，不超越發(fā)展階段推進城鄉(xiāng)一體化，避免全面鋪開，一次到位。

——堅持改革創(chuàng)新，先行先試。把示范區(qū)作為省轄市改革創(chuàng)新主平臺，理順管理體制，在合法合規(guī)的基礎上，對中央有明確要求的、事關全局的根本性改革事項，嚴格按照中央要求辦，決不能搶跑；對職權范圍內的、要求積極推進的改革事項，大膽探索，先行先試，勇當全面深化改革領頭羊，努力成為全省體制機制創(chuàng)新先行區(qū)。

（三）建設目標。始終保持城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的領先優(yōu)勢，率先在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)實現突破，成為全省城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的先行區(qū)域。到2020年，示范區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制更加完善，各項改革全面深化，形成城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的制度體系和新型城鎮(zhèn)化科學發(fā)展的體制機制，力爭城鄉(xiāng)一體化達到全國先進水平，成為全省全面建成小康社會和現代化建設的樣板區(qū)，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化取得決定性成果。

（四）示范方向。立足為全省城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提供示范，推動示范區(qū)在構建現代城鄉(xiāng)體系、構建現代產業(yè)體系、公共服務均等化、生態(tài)文明建設、體制機制創(chuàng)新等方面先行實踐。

——在構建現代城鄉(xiāng)體系方面，創(chuàng)新復合型發(fā)展模式，完善城鄉(xiāng)空間布局，強化產城互動體制機制，促進產業(yè)集聚、人口集中、土地集約，引領城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，提升區(qū)域服務能力，為全省統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和新農村建設提供示范。

——在構建現代產業(yè)體系方面，推進創(chuàng)新驅動發(fā)展，面向市場需求，調整優(yōu)化產業(yè)結構，促進二三產業(yè)集聚化、高端化發(fā)展，推動都市生態(tài)農業(yè)集約化生產、規(guī)?；洜I，形成有競爭力的產業(yè)集群，引領城市產業(yè)轉型升級，為全省產業(yè)轉型升級和三次產業(yè)協(xié)同發(fā)展提供示范。

——在公共服務均等化方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和公共服務規(guī)劃布局，完善農村公共產品和服務供給制度，縮小城鄉(xiāng)差距，促進社會和諧，為全省推進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置和促進公共服務體系覆蓋城鄉(xiāng)全體居民提供示范。

——在生態(tài)文明建設方面，建立工業(yè)化、城鎮(zhèn)化重點開發(fā)地區(qū)生態(tài)建設與環(huán)境保護新模式，注重生態(tài)網絡構建，完善長效管理機制，形成綠色、低碳、循環(huán)的生產生活方式，建設環(huán)境優(yōu)美的宜居區(qū)，使居民能夠率先達到初步現代化的生活質量和水平，為美麗河南建設提供示范。

——在體制機制創(chuàng)新方面，把全面深化改革貫穿于各領域、各環(huán)節(jié)，突出問題導向，注重整體協(xié)同，以改革促開放、促創(chuàng)新、促發(fā)展，探索形成城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的制度體系，為全省健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制和破解城鄉(xiāng)二元結構提供示范。

示范范圍要嚴格控制在經省批準的范圍內。在已批準的16個示范區(qū)的基礎上，支持信陽市規(guī)劃一個示范區(qū)，濟源市在全域范圍內開展城鄉(xiāng)一體化試驗，按照局部先行、循序漸進的原則，在每個省轄市形成一個現代化建設樣板區(qū)，發(fā)揮示范引領作用。

二、優(yōu)化空間開發(fā)格局，打造現代城鄉(xiāng)體系先行區(qū)

把科學規(guī)劃作為推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的龍頭，堅持復合型發(fā)展理念，完善示范區(qū)總體規(guī)劃，加快集中集聚步伐，統(tǒng)籌推進城市功能區(qū)開發(fā)和新農村建設，構建城市對農村輻射帶動充分、城市農村共同繁榮的城鄉(xiāng)一體開發(fā)格局。

（五）優(yōu)化提升城鄉(xiāng)空間布局。深化產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)建設規(guī)劃有機融合，強化區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展和產業(yè)布局緊密銜接，優(yōu)化城市功能區(qū)、農村居民點、產業(yè)集聚區(qū)、農業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)功能區(qū)布局。加強城市功能區(qū)、建制鎮(zhèn)和新農村社區(qū)規(guī)劃銜接，構建以城市功能區(qū)、中心鎮(zhèn)、新農村社區(qū)為節(jié)點的新型城鄉(xiāng)體系。注重城市功能區(qū)服務功能升級和內涵品質建設，打造與中心城區(qū)相互支撐、功能互補的發(fā)展核心。按照產業(yè)、村莊、土地、公共服務和生態(tài)規(guī)劃五規(guī)合一的要求，支持示范區(qū)和城鄉(xiāng)一體化試點市編制全域新農村建設規(guī)劃，合理確定村莊布局，制定規(guī)劃保留村莊認定標準。

（六）增強城市功能區(qū)輻射帶動能力。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、梯次推進、集中開發(fā)的原則，加快推進示范區(qū)城市功能區(qū)綜合連片開發(fā)，推動綠色、低碳、集約、組團、緊湊發(fā)展，建設有特色、高品位的城市功能區(qū)，吸引人口和高端要素集聚?；景l(fā)展成型的城市功能片區(qū)，重點加快現代服務業(yè)發(fā)展，增強要素集聚、科技創(chuàng)新、高端服務能力，完善公共交通、信息網絡、商業(yè)網點、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等設施，盡快吸引企業(yè)入駐和人口集聚，擴大常住人口規(guī)模。連片開發(fā)框架基本形成的城市功能片區(qū)，重點加快樓宇經濟發(fā)展和居住小區(qū)、城市綜合體建設，同步完善供排水、供電、供熱、供氣、污水垃圾、通訊等基礎設施和教育、醫(yī)療、文化等公共服務，為企業(yè)入駐和居民生活創(chuàng)造條件。處于起步階段的城市功能片區(qū)，高水平開展重點區(qū)域城市設計，吸引戰(zhàn)略投資者連片綜合開發(fā)，全面啟動道路交通、生態(tài)環(huán)保、供水排水、熱力燃氣等線性基礎設施建設，盡快出形象，成規(guī)模。

（七）有序推進新農村建設。發(fā)揮示范區(qū)產業(yè)支撐強的優(yōu)勢，推動村莊城市化改造、新農村社區(qū)建設走在全省前列。將示范區(qū)城市功能區(qū)、產業(yè)集聚區(qū)內的村莊納入城中村改造計劃，強化政策支持，力爭到2020年全面完成。有序推進示范區(qū)新農村社區(qū)布局規(guī)劃實施，優(yōu)先將產業(yè)集聚區(qū)、都市生態(tài)農業(yè)園區(qū)周邊區(qū)域作為新農村社區(qū)建設的引導點，成熟一批規(guī)劃一批，審定一批推進一批。將具有歷史文化價值的傳統(tǒng)村落作為保留村莊，制定實施保護性發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)先安排傳統(tǒng)村落基礎設施和公共服務設施建設項目，積極引導居民開展傳統(tǒng)建筑節(jié)能改造和功能提升，改善居住條件，率先建成美麗宜居鄉(xiāng)村。

三、推進集聚集群發(fā)展，打造現代產業(yè)體系先行區(qū)

把一、二、三次產業(yè)協(xié)同發(fā)展作為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基礎支撐，重點推進產業(yè)集聚區(qū)、商務中心區(qū)、都市生態(tài)農業(yè)園區(qū)建設，以產業(yè)集聚帶動人口集聚，以人口集聚促進城鄉(xiāng)繁榮，形成先進制造業(yè)、現代服務業(yè)、都市生態(tài)農業(yè)互促共進的產業(yè)格局。

（八）培育壯大先進制造業(yè)集群。依托“百千萬”億級產業(yè)集群培育計劃，培育壯大主導產業(yè)，完善功能配套，推動示范區(qū)內產業(yè)集聚區(qū)提質創(chuàng)新發(fā)展，增強集聚高端產業(yè)能力。推動示范區(qū)優(yōu)化整合所轄產業(yè)集聚區(qū)和專業(yè)園區(qū)產業(yè)布局，強化產業(yè)鏈接，完善專業(yè)配套，促進分工協(xié)作，使之成為省轄市培育發(fā)展千億級主導產業(yè)集群的重要支撐。推動示范區(qū)重點發(fā)展新能源、新材料、生物技術與新醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、物聯(lián)網和移動互聯(lián)網、云計算和大數據、軟件、高端裝備制造、新能源汽車產業(yè)，建設區(qū)域戰(zhàn)略性新興產業(yè)和新型業(yè)態(tài)發(fā)展策源地。發(fā)揮示范區(qū)承接產業(yè)轉移的引領作用，重點布局龍頭型、基地型企業(yè)，推動關聯(lián)產業(yè)、零部件加工向周邊區(qū)域集聚，培育形成一批產業(yè)鏈條健全、協(xié)作機制完善的產業(yè)集群，打造區(qū)域產業(yè)發(fā)展新優(yōu)勢。注重創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體建設，建設以創(chuàng)業(yè)中心、大學科技園等為代表的各類科技企業(yè)孵化器，集聚高端創(chuàng)新產業(yè)人才。支持規(guī)劃范圍內沒有產業(yè)集聚區(qū)的示范區(qū)規(guī)劃布局專業(yè)園區(qū)。

（九）加快現代服務業(yè)集聚發(fā)展。依托商務中心區(qū)建設，突出培育特色產業(yè)，大力引進龍頭企業(yè)和高端品牌，引導金融、信息服務、管理咨詢、研發(fā)設計、營銷推廣、會展等商務服務機構和企業(yè)總部集中布局。提升商務中心區(qū)和特色商業(yè)區(qū)發(fā)展水平，建設一批業(yè)態(tài)配比合理、功能復合多元的城市綜合體，培育一批稅收超千萬元的商務樓宇，打造一批商、文、旅融合發(fā)展的特色商業(yè)街區(qū)，形成一批現代物流、電子商務、展示交易等有機融合的現代專業(yè)市場，使之成為構建區(qū)域現代市場體系的主要平臺。推動服務業(yè)與制造業(yè)、現代農業(yè)深度融合，加快研發(fā)設計、物流配送、市場營銷等生產性服務業(yè)發(fā)展。支持有條件的地方發(fā)展養(yǎng)生養(yǎng)老、健康服務業(yè)。以研發(fā)中介、技術轉移、創(chuàng)業(yè)孵化、知識產權等領域為重點，培育發(fā)展科技服務業(yè)。支持示范區(qū)根據區(qū)位條件完善商務中心區(qū)或特色商業(yè)區(qū)規(guī)劃布局。

（十）實施都市生態(tài)農業(yè)發(fā)展工程。堅持整體規(guī)劃，連片開發(fā)，統(tǒng)一布局，以菜籃子為主，突出產業(yè)功能、觀賞功能和生態(tài)功能，把都市生態(tài)農業(yè)發(fā)展與新農村社區(qū)規(guī)劃建設、人口集中居住有機結合起來，規(guī)劃布局都市生態(tài)農業(yè)園區(qū)。支持各地依托精細蔬菜、經濟林果和特色種養(yǎng)殖等產業(yè)基礎，積極引進培育現代農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)，按照服務城市、農游合一、管理領先的要求，大力發(fā)展生態(tài)景觀型、體驗參與型、高科技設施型、休閑觀光型、特色精品型等都市生態(tài)農業(yè)，加快建設規(guī)?；⑵放苹际猩鷳B(tài)農業(yè)園區(qū)。按照市場化運作原則，加快培育農業(yè)生產社會化服務組織，健全技術創(chuàng)新與指導、冷鏈物流、展示展現、安全質量檢測和動植物檢疫防疫等服務于農業(yè)生產全程的新型農業(yè)社會化服務體系。

四、強化城鄉(xiāng)共建共享，打造公共服務均等化先行區(qū)

堅持布局統(tǒng)一規(guī)劃，項目統(tǒng)籌安排，功能同步發(fā)展，將農村公共設施納入區(qū)域性公共設施整體規(guī)劃，根據發(fā)展條件，有序推動城鄉(xiāng)公共設施共建、共享、共用，率先形成設施完善、功能齊全、城鄉(xiāng)一體的公共服務體系。

（十一）高水平推進城鄉(xiāng)基礎設施一體化建設。把區(qū)域交通樞紐節(jié)點建設放在示范區(qū)基礎設施建設的突出位置，統(tǒng)籌推進區(qū)域內交通、信息、供水、電力等基礎網絡建設，構建區(qū)域發(fā)展新優(yōu)勢。研究制定示范區(qū)綜合交通樞紐規(guī)劃布局方案，爭取重大項目納入國家、省相關規(guī)劃，推進規(guī)劃項目開工建設，發(fā)展多式聯(lián)運，形成區(qū)域物流中心。支持示范區(qū)內國、省干線公路改造升級，優(yōu)先將示范區(qū)內農村公路納入建設規(guī)劃。推進寬帶網絡設施建設，爭取城市功能區(qū)盡快實現4G網絡全覆蓋。加大項目投入，完善農村供水保障體系，推進農村電網改造升級。推行城市地下管道綜合走廊模式，統(tǒng)籌電力、通訊、排水、供熱、燃氣等地下管網建設。加強城鄉(xiāng)公共交通設施對接，率先實現城鄉(xiāng)公交網絡全覆蓋。

（十二）提升教育醫(yī)療等公共服務均衡化水平。以完善教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等公共設施布局為重點，構建覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務體系。結合人口集中居住趨勢，科學布局中小學校、幼兒園和醫(yī)院、公共衛(wèi)生機構、社區(qū)衛(wèi)生服務機構，積極推行中小學學區(qū)制管理和醫(yī)療聯(lián)合體試點，引導城市優(yōu)質醫(yī)療資源在示范區(qū)設立分院，城市優(yōu)質教育資源在示范區(qū)與民營資本合作辦學。加快職業(yè)教育培訓機構建設，基本普及學前教育。加快編制區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃和醫(yī)療機構設置規(guī)劃，推進城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度整合，加快實施新農合大病保險制度，完善基本公共衛(wèi)生服務均等化制度，健全城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，構建15分鐘健康服務圈。加快社區(qū)、村鎮(zhèn)文化活動中心建設，完善城鄉(xiāng)基層公共文化設施網絡，構建15分鐘文化圈。

（十三）完善城鄉(xiāng)人力資源和社會保障制度。以均等普惠為標準，完善配套政策，建立完善覆蓋城鄉(xiāng)的人力資源和社會保障體系。支持示范區(qū)整合資源建設創(chuàng)業(yè)孵化基地、公共實訓基地，擴大農村勞動力培訓規(guī)模，落實免費就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能培訓政策。在有條件的地方試行企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險一票征繳、分賬管理、五險合一的社?；鸸芾砗驼骼U模式，實現參保登記、繳費和報銷支付等一站式服務。強化示范區(qū)人力資源和社會保障公共服務規(guī)范化建設，促進人力資源社會保障各項公共服務向下延伸。建立城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險金和最低生活保障自然增長機制，將在示范區(qū)內不同類型企業(yè)就業(yè)的被征地農民和農村勞動者納入企業(yè)職工養(yǎng)老保險。

五、完善城鄉(xiāng)生態(tài)網絡，打造生態(tài)文明建設先行區(qū)

把生態(tài)文明理念全面融入城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程，統(tǒng)籌推進生態(tài)保護、環(huán)境治理和環(huán)保設施建設，建立健全示范區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境管理長效機制，率先形成人與自然和諧發(fā)展的生態(tài)文明新格局。

（十四）加快生態(tài)環(huán)境重大工程建設。實施生態(tài)水系、生態(tài)綠廊、生態(tài)農業(yè)、綠色節(jié)能、污水垃圾處理、農村環(huán)境綜合整治等重大工程，加快示范區(qū)生態(tài)修復和環(huán)境再造，打造美麗河南建設新亮點。與水資源綜合利用規(guī)劃相銜接，完善生態(tài)水系規(guī)劃，推進河流清潔行動計劃實施，加強城中湖、調蓄工程、濱水公園等城市水系景觀建設和飲用水源地保護，優(yōu)化水資源配置，支持有條件的地方開展人工濕地建設，構建城鄉(xiāng)水系生態(tài)網絡。以城市功能區(qū)和生態(tài)功能區(qū)為重點，推進森林公園、休閑綠地、社區(qū)公園和干線公路、主要道路、鐵路、河流兩側綠化建設，構建綠地綠廊系統(tǒng)。積極推進建筑工業(yè)化，建成一批綠色建筑示范項目，率先實現示范區(qū)公用設施綠色照明系統(tǒng)全覆蓋。加快生活污水處理設施擴容改造，推進污水管網向農村地區(qū)延伸，建成覆蓋城鄉(xiāng)的垃圾收、轉、運及無害化處理、資源化利用系統(tǒng)。

（十五）健全城鄉(xiāng)環(huán)境管理長效機制。強化城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治和定量考核，加大環(huán)境執(zhí)法力度，建立健全資金籌措機制、建設管理機制和環(huán)保責任追究制度，率先形成城鄉(xiāng)一體的環(huán)境管理體系。以創(chuàng)建衛(wèi)生城市、園林城市、生態(tài)城市為標準，推動示范區(qū)城鄉(xiāng)人居環(huán)境和發(fā)展環(huán)境整體提升。加強農村人居環(huán)境綜合整治，建立農村環(huán)境常態(tài)化、專業(yè)化、社會化管理機制。加大水、大氣、土壤環(huán)境治理和環(huán)保執(zhí)法力度，逐步形成政府監(jiān)督、企業(yè)自律、公眾參與的環(huán)保監(jiān)督機制。健全區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度，建立完善生態(tài)補償機制。

六、深化關鍵領域改革，打造體制機制創(chuàng)新先行區(qū)

七、組織實施

把體制機制創(chuàng)新作為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要保障，突出重點領域、關鍵環(huán)節(jié)，堅決破除制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，形成綜合改革領先優(yōu)勢，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場建設，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供制度環(huán)境。

（十六）率先形成人口集中促進機制。強化“一基本兩牽動”，研究制定促進人口向城市集中的政策措施，加快推進農業(yè)轉移人口市民化。針對外來務工人員開發(fā)建設一批面積合理、租（售）價較低、功能齊全的公寓，吸引和鼓勵其在當地購房落戶。擴大優(yōu)質教育資源供給，保障農業(yè)轉移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權利，落實隨遷子女在流入地接受中等職業(yè)教育免學費和普惠性學前教育的政策。增加城市優(yōu)質醫(yī)療衛(wèi)生資源供給，提高基本公共衛(wèi)生服務水平。落實國家關于戶籍制度改革的部署，率先實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度。切實保障農業(yè)轉移人口合法權益，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。

（十七）率先形成農民持續(xù)增收長效機制。把握農村發(fā)展和農民分工分業(yè)趨勢，以賦予農民更多財產權為重點，增加財產性收入，促進農民持續(xù)增收。深化農村集體經濟組織產權制度改革，探索集體經濟組織成員資格認定辦法和集體經濟有效實現形式，推進集體資產折股量化到人（戶），允許股權繼承、內部轉讓和市場自由流通。鼓勵發(fā)展以農村社區(qū)股份合作社、農村土地股份合作社、農民專業(yè)合作社為主體的新型農村集體經濟組織，鼓勵農民增量擴股，現金入股，優(yōu)化整合閑置或低效集體資源資產，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護。明晰農民集體經濟收益分配權、農民宅基地用益物權、農民土地承包經營權、林地使用權等產權，建立示范區(qū)統(tǒng)一的農村產權交易市場，推動農村產權有序流轉。

（十八）率先形成城鄉(xiāng)基本公共服務均等化運行機制。探索將城區(qū)戶籍人口、常住人口城鎮(zhèn)化率納入重要參數體系，完善示范區(qū)財政轉移支付制度，逐步理順事權關系，建立促進基本公共服務均等化、事權和支出責任相適應的公共財政保障體系。在省級層面研究制定教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)服務等公共政策時，優(yōu)先選擇示范區(qū)作為實行城鄉(xiāng)居民同等待遇的試點。綜合運用財政貼息、適當補助、稅費減免等手段，引導社會資金投向公共服務領域。探索建立政府購買公共服務機制，明確具體服務內容和服務標準。健全統(tǒng)一的社保經辦管理制度，實現經辦機構、模式和流程的統(tǒng)一管理。

（十九）率先形成現代農業(yè)發(fā)展動力機制。支持示范區(qū)以都市生態(tài)農業(yè)發(fā)展工程為突破口，發(fā)揮政府在規(guī)劃設計、基礎投入、管理服務、利益協(xié)調等方面的主導作用，在規(guī)劃拆遷、土地流轉、合作經營、利益分配過程中充分考慮農民利益，讓廣大農民得到更多實惠。率先完成示范區(qū)內農村土地承包經營權確權登記頒證，積極穩(wěn)妥推進土地流轉集中，發(fā)展農民土地股份合作社，培育農業(yè)專業(yè)合作組織，鼓勵農民投資入股，實現規(guī)模效益。鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。研究制定支持都市生態(tài)農業(yè)園區(qū)建設的專項政策，加大對園區(qū)基礎設施、生態(tài)補償、公共服務等方面的資金支持力度，加快將資源開發(fā)、科技工程、水利投資等各類支農項目向園區(qū)集中，支持申報國家現代農業(yè)示范園區(qū)。建立健全新型職業(yè)農民培育機制、認證制度、政策扶持體系和投入保障機制，大力培育新型職業(yè)農民。

（二十）創(chuàng)新土地集約節(jié)約利用機制。實行最嚴格的土地管理制度、耕地保護制度和集約節(jié)約用地制度，爭取國家支持開展土地規(guī)劃評估修改試點，優(yōu)化農用地結構布局、城鄉(xiāng)建設用地空間布局和生態(tài)用地布局。建立新增建設用地計劃、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等指標配置與征地率、供地率、閑置存量土地處置、依法依規(guī)管地用地等相掛鉤制度。實行工業(yè)用地出讓彈性年期制，探索租售并舉的多元化供應方式。對非保留村莊的閑置、低效利用存量建設用地，通過回購、增減掛鉤等方式盤活利用。

（二十一）創(chuàng)新城鄉(xiāng)金融服務。充分發(fā)揮政策性銀行、大型國有商業(yè)銀行的主力作用，建立長期合作關系，加大對示范區(qū)城鄉(xiāng)基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展、保障性住房等的信貸支持。鼓勵股份制銀行、城市商業(yè)銀行增加服務網點。支持示范區(qū)開展城市建設項目收益?zhèn)瘎?chuàng)新試點，擴大企業(yè)債券融資。開展農村土地承包經營權、農村房屋所有權抵押貸款試點，創(chuàng)新林權抵押、涉農保險保單質押等抵質押擔保形式的金融產品。鼓勵示范區(qū)設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金、產業(yè)投資引導基金，支持行業(yè)龍頭企業(yè)、國有資本投資公司吸引社會資本，發(fā)起設立創(chuàng)業(yè)投資基金、城鄉(xiāng)一體化投資基金。鼓勵國有銀行、股份制銀行在示范區(qū)開展小額貸款金融外包服務。開展城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)專題招商和金融對接，擴大招商引資和融資規(guī)模。

（二十二）創(chuàng)新城鄉(xiāng)社會管理體制。著力推進以改善民生為重點的社會管理領域改革，探索建立符合城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的行政管理體制，建立健全新型社區(qū)管理體制，改進社會治理方式，建設和諧社會。按照統(tǒng)籌、精干、靈活、高效的原則，推動示范區(qū)通過與所在行政區(qū)進行雙層管理、套合、調整行政區(qū)劃等辦法，實現對區(qū)域的有效管理。支持示范區(qū)探索產業(yè)集聚區(qū)、專業(yè)園區(qū)、都市生態(tài)農業(yè)園區(qū)與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）行政管理體制套合，增強社會管理和公共服務職能。以實現社會安全穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)為基本目標，以推進法治、德治為基本途徑，以夯實基層、基礎為基本保障，不斷提高社會治理現代化水平。加強基層基礎制度建設，建立民主科學決策機制、矛盾調節(jié)化解機制、便民服務制度機制、黨風政風檢查機制，促進社會和諧穩(wěn)定。

（二十三）加強組織領導。各級黨委、政府要加強領導，統(tǒng)一思想，提高認識，切實把加快示范區(qū)建設作為科學推進新型城鎮(zhèn)化的重要抓手，擺上突出位置，作為大事要事來抓。省城鎮(zhèn)化工作領導小組負責統(tǒng)籌研究、協(xié)調、解決示范區(qū)建設過程中的重大問題。各省轄市要成立由黨委或政府主要領導任組長的城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建設領導小組，建立健全工作機制，統(tǒng)籌制定支持政策，解決實際問題。各示范區(qū)要增強責任意識和使命意識，精心組織，創(chuàng)新舉措，確保全面完成各項工作任務。

（二十四）加快實施推進。各示范區(qū)要結合實際制定實施計劃，明確重點任務、發(fā)展目標和時間進度。各有關部門要加強指導和服務，研究制定支持示范區(qū)建設的專項措施和扶持政策。省城鎮(zhèn)化工作領導小組辦公室要會同省直有關部門，建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化監(jiān)測評估體系，制定考核辦法，加強督促檢查，協(xié)調解決工作推進中的具體問題，推動示范區(qū)健康發(fā)展。

（二十五）鼓勵先行先試。支持各示范區(qū)從實際出發(fā)，圍繞健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，大膽探索，先行先試，力爭率先在人口集中、農民持續(xù)增收、基本公共服務均等化、現代農業(yè)發(fā)展、土地集約節(jié)約利用、城鄉(xiāng)金融服務、社會管理等方面取得新突破。要尊重基層創(chuàng)新實踐，對法律法規(guī)和政策沒有明確禁止性規(guī)定的，鼓勵各地探索創(chuàng)新。要建立風險評估機制，對涉及人民群眾切身利益、社會穩(wěn)定等重大決策事項，進行風險評估，制定風險預案。重大改革事項要按程序報批后實施。要定期對示范區(qū)建設工作匯總分析和績效評估，及時總結經驗，完善政策措施。

（二十六）支持試點市探索實踐。鶴壁、濟源、鞏義、義馬、舞鋼、偃師、新鄭等7個城鄉(xiāng)一體化試點市，要認真總結“十一五”以來開展城鄉(xiāng)一體化試點工作的經驗，按照本意見提出的基本要求，結合實際研究制定實施計劃，明確新階段試點工作的基本思路和重點任務，選擇條件成熟的局部先導區(qū)域，率先開展城鄉(xiāng)一體化探索試驗，逐步推進全域一體化發(fā)展。

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本文關鍵詞： 豫發(fā)〔2015〕3號, 中共河南省委, 河南省人民政府, 城鄉(xiāng)一體化, 示范區(qū), 指導意見, 全文