浙發(fā)改交通〔2017〕343號《浙江省發(fā)展和改革委員會關于印發(fā)〈關于促進市域市郊鐵路健康發(fā)展的指導意見〉的通知》

《浙江省發(fā)展和改革委員會關于印發(fā)〈關于促進市域市郊鐵路健康發(fā)展的指導意見〉的通知》

浙發(fā)改交通〔2017〕343號

各市人民政府、省財政廳、省國土資源廳、省環(huán)保廳、省建設廳、省交通運輸廳、省水利廳、省交通集團：

《關于促進市域市郊鐵路健康發(fā)展的指導意見》已經(jīng)省政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。
 

浙江省發(fā)展和改革委員會

2017年4月21日
 

關于促進市域市郊鐵路健康發(fā)展的指導意見

市域市郊鐵路是為中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團提供大運量、快速度、通勤化公共交通服務的軌道交通系統(tǒng)，是城市綜合交通運輸體系的重要組成部分。為落實國務院關于《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》，國家發(fā)展改革委、交通運輸部聯(lián)合印發(fā)的《城鎮(zhèn)化地區(qū)綜合交通網(wǎng)規(guī)劃》有關要求，切實發(fā)揮國家批復的都市圈城際鐵路建設規(guī)劃、溫州市域鐵路建設規(guī)劃的示范作用，促進我省市域市郊鐵路健康發(fā)展，完善都市綜合交通體系整體效能，提出以下意見：

一、總體要求

（一）指導思想

圍繞打造“三縱四橫、對角貫通、樞紐提升”綜合交通網(wǎng)絡，構建支撐都市經(jīng)濟、海洋經(jīng)濟、開放經(jīng)濟、美麗經(jīng)濟發(fā)展的交通走廊，我省市域市郊鐵路建設發(fā)展，應進一步貫徹落實公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和綜合交通提質增效實施意見，著力軌道交通可持續(xù)發(fā)展，著力交通資源集約利用，著力投融資體制機制創(chuàng)新，加快推進交通供給側結構性改革，完善多層次城市客運系統(tǒng)，更好地適應現(xiàn)代都市發(fā)展新要求。

（二）基本原則

統(tǒng)籌規(guī)劃、提升效能。結合城市總體規(guī)劃及既有鐵路資源，著力加強都市區(qū)軌道交通網(wǎng)絡規(guī)劃整體布局，統(tǒng)籌做好市域市郊鐵路網(wǎng)與城市軌道交通、國家鐵路網(wǎng)、城際鐵路網(wǎng)等規(guī)劃的有效銜接，因地制宜、分類推進市域市郊鐵路實施，使既有資源得到有效利用和增量供給得到有效增加。

創(chuàng)新發(fā)展、持續(xù)發(fā)展。堅持創(chuàng)新引領，加大改革力度，激發(fā)市場活力，破解體制機制阻礙。著重在發(fā)展理念、建設方式、運管模式、合作機制、投融資體制、標準體系、發(fā)展政策等方面探索新路徑、實施新舉措、取得新突破，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

以點帶面，重點突破。在四大都市區(qū)選擇一批重點項目實施市域市郊鐵路發(fā)展示范工程，明確示范工程內容，系統(tǒng)總結實踐經(jīng)驗，發(fā)揮典型示范作用，以點帶面，點面結合，盡快形成可推廣、可借鑒、可復制的模式。

（三）發(fā)展目標

打造我省杭州、寧波、溫州、金義都市區(qū)和溫臺、浙中城市群等中心城市與重要城鎮(zhèn)、組團之間1小時交通圈，以適應浙江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，完善區(qū)域綜合交通運輸體系，改善都市區(qū)內部出行條件。逐步形成具有浙江特色的市域市郊鐵路發(fā)展模式，促進市域市郊鐵路健康、可持續(xù)發(fā)展，為全國市域市郊鐵路發(fā)展提供借鑒。

二、深化規(guī)劃研究

（四）科學編制建設規(guī)劃。在各設區(qū)市編制完成市域市郊鐵路線網(wǎng)規(guī)劃基礎上，由各市發(fā)展改革委會同城鄉(xiāng)規(guī)劃部門研究提出近期實施項目，省發(fā)展改革委、省建設廳根據(jù)各市經(jīng)濟社會發(fā)展要求，進一步銜接省綜合交通發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等，統(tǒng)一編制市域市郊鐵路近期建設專項規(guī)劃，依法開展規(guī)劃環(huán)境影響評價并取得環(huán)保部門審查意見，按規(guī)定上報國家發(fā)展改革委審批。在對市域市郊鐵路建設方案進行研究時，應優(yōu)先考慮利用既有鐵路資源。

（五）規(guī)范規(guī)劃調整程序。國家批準的建設規(guī)劃原則上不得變更。對于因城市規(guī)劃、工程條件、地質等因素影響，基本走向、敷設方式發(fā)生重大變化，線路長度、車站數(shù)量、直接工程投資(扣除物價上漲因素)超過建設規(guī)劃批準規(guī)模15%的，應與國家發(fā)展改革委做好銜接。

三、科學編制工可報告

（六）加強客流預測分析。客流預測應在開展項目沿線現(xiàn)狀交通和土地利用調查及城市控規(guī)的基礎上，進行客流預測、客流特征分析、客流敏感性分析等工作。重點強化高峰小時客流、平均運距、客流均衡性、換乘系數(shù)、跨區(qū)OD等特征指標分析和風險性分析。對于擬建的市域市郊鐵路，原則上要求初、近、遠期單向高峰小時斷面客流分別不小于0.3萬人次、0.6萬人次、1萬人次，線路初期客流負荷強度不低于每日每公里0.25萬人次。

（七）合理確定技術標準。市域市郊鐵路的運輸能力、設計速度、發(fā)車間隔等技術標準應根據(jù)它在綜合交通體系、軌道交通網(wǎng)絡中的功能定位，以及預測的客流特征進行確定，可采用輪軌、單軌、磁浮等系統(tǒng)制式，推廣應用溫州市域鐵路S1線的創(chuàng)新模式?？傮w設計應滿足以下標準及要求：

²速度目標值：100～160公里/小時；

²車站設置：原則上不小于3公里。線路要串聯(lián)5萬人以上城鎮(zhèn)組團和旅游景點并設站，站點設置要有利于旅客出行，增強交通引導和提高客流聚集；

²敷設方式：地下線比例原則上不超過總長的30%，對城鎮(zhèn)密集路段、環(huán)境要求較高的，可適當增加地下線長度。

（八）工可報告總體要求。納入國家批準的建設規(guī)劃項目可直接開展工程可行性研究工作。市域市郊鐵路工程項目可行性研究報告可參照《城市軌道交通工程項目可行性研究報告編制和評估大綱》要求編制。

（九）工可報告必備要件。工可報告需重點對土地綜合開發(fā)、交通銜接、裝備國產(chǎn)化、財政可承受能力分析、投融資模式、客流分析、人才保障等方案進行專題研究并形成專篇，經(jīng)專家論證后將研究成果納入工可報告中。工可報告審批，按減少審批環(huán)節(jié)、簡化審批程序有關規(guī)定，由省發(fā)展改革委依法依規(guī)審批（核準）。

（十）突出交通銜接方案研究。交通銜接是將不同功能、不同方式的交通運輸線路連接成完整、高效的交通運輸網(wǎng)的紐帶，是項目發(fā)揮效益的重要組成部分。市域市郊鐵路是都市區(qū)客運系統(tǒng)的骨干，應與城市地鐵、高鐵車站、機場、城鎮(zhèn)組團客運中心等主要旅客集散地緊密高效銜接。要在杭州、寧波、溫臺、金義四大都市區(qū)（城市群）重點打造5個以大型高鐵車站為主和3個以機場為主的現(xiàn)代化、立體式全國性和區(qū)域性綜合客運樞紐，基本實現(xiàn)多種軌道交通方式換乘連接。相關市在規(guī)劃建設市域市郊鐵路時，應充分考慮與綜合交通樞紐的銜接，盡可能將市域市郊鐵路引入中心城區(qū)，盡可能滿足城市內相鄰樞紐間30分鐘通達，樞紐站場內宜采用同臺或立體換乘方式。同步配套建設公交站、停車場、充電樁、公共自行車等服務設施，實現(xiàn)換乘便捷化。

（十一）深入推進土地綜合開發(fā)。鼓勵市域市郊鐵路沿線進行土地綜合開發(fā)，由投資主體與沿線區(qū)、市、縣政府按照一體規(guī)劃、聯(lián)動供應、立體開發(fā)、統(tǒng)籌建設的原則，協(xié)商確定車站站場建設需配套安排的土地綜合開發(fā)事項。土地綜合開發(fā)規(guī)?？梢越梃b國務院發(fā)布的《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號），同一建設項目的綜合開發(fā)用地總量按單個站場平均規(guī)模不超過50公頃，少數(shù)站場綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過100公頃控制。鼓勵市域市郊鐵路相關投資企業(yè)通過物業(yè)開發(fā)、物業(yè)租賃和管理、車站和車輛商業(yè)設施租賃等形式，創(chuàng)新綜合開發(fā)溢價回收機制。

四、深化投融資改革

（十二）堅持項目的可持續(xù)經(jīng)營。市域市郊鐵路是公益性的城市交通基礎設施，要在發(fā)揮其社會效益的同時兼顧財務效益。各市會同設計單位在測算市域市郊鐵路項目運營期內的財務收益率時應嚴格根據(jù)項目的實際情況對其財務能力進行評價，在項目盈利能力不佳的情況下，更應側重項目運營期資金缺口的測算，通過政府支持以及賦予運營公司沿線土地及物業(yè)開發(fā)與經(jīng)營權等形式提高項目收益，以確保項目正常運營。

（十三）合理確定項目的資本金比例。結合項目客運收入、投資回報、融資成本、抗風險能力等具體研究確定合理的項目資本金比例。考慮到市域郊鐵路項目的公益性質以及政府的后續(xù)還貸能力，項目資本金比例原則上不低于40%。

（十四）鼓勵投資主體多元化。順應國家大力推進PPP以及混合所有制的政策趨勢，積極吸引社會投資，鼓勵項目投資主體多元化。由多元化投資主體組成的項目公司負責投資建設和運營管理，既可擴充其融資來源，緩解財政當期壓力，也可促進市域市郊鐵路市場化管理效率的提升。

（十五）拓寬間接融資渠道。除了項目資本金，其余建設資金可通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式解決，同時積極爭取國開行專項資金，以及國家PPP專項建設基金、保險資金等低成本債務資金，降低項目財務成本，改善項目投資回報環(huán)境。

（十六）完善財政補貼機制。市域市郊鐵路投資大、客運量相對地鐵少、投資盈利能力較弱，直接經(jīng)營收入難以覆蓋合理投資回報和債務融資成本。當?shù)卣毥o予“政府可行性缺口補助”，并將測算年度補助資金列入本級財政的中長期預算計劃，建立長效機制確保補助資金及時足額到位，避免出現(xiàn)項目投資風險。

五、加強項目建設管理

（十七）加快推動設計規(guī)范的制定。認真總結溫州市域鐵路等的建設經(jīng)驗，在國家的學會標準基礎上，盡快推動建立系統(tǒng)化的《市域市郊鐵路設計規(guī)范》及配套產(chǎn)品技術標準，規(guī)范和指導市域市郊鐵路建設實踐。

（十八）貫徹安全第一質量至上的發(fā)展理念。落實工程質量終身責任制，嚴格按照招投標法有關規(guī)定，做好投資、設計、施工、監(jiān)理單位遴選及重要設備采購工作。努力提高對設計、施工、監(jiān)理單位的協(xié)調管控水平，切實發(fā)揮第三方咨詢評估和監(jiān)理的作用，通過優(yōu)化設計、科學管理，控制工程造價。對工程關鍵環(huán)節(jié)、重要材料建設單位要嚴把質量關。

（十九）大力培育軌道交通裝備制造業(yè)在我省落地生根。加快推進市域市郊鐵路動車組、數(shù)字移動通訊、列車運行控制、牽引供電的運營維護等方面的裝備研發(fā)，促進關鍵技術在我省的應用。從規(guī)劃布局、搭建平臺、扶持龍頭、拓展市場、優(yōu)化政策等環(huán)節(jié)入手，大力培育省內軌道交通產(chǎn)業(yè)鏈，提高我省軌道交通裝備產(chǎn)業(yè)的競爭力。各地在采購設備裝備時，在同等條件下要優(yōu)先使用本省產(chǎn)品。

（二十）明確質量安全監(jiān)管主體。市域市郊鐵路與城市軌道交通關系密切，原則上可保持現(xiàn)行的城市軌道交通工程質量監(jiān)管模式不變。對跨設區(qū)市的市域市郊鐵路項目，由省級交通運輸主管部門負責工程安全質量監(jiān)管工作。對重要物資設備，由項目投資主體通過公開招標、進場交易、電商平臺等組織統(tǒng)一采購。

六、提升經(jīng)營管理服務水平

（二十一）建立健全運營管理體制機制。為了提高全省軌道交通運營水平、運營效能，確保質量、安全和運維，省組建全省統(tǒng)一的軌道交通運營管理平臺，各市通過委托經(jīng)營或股權合作組建區(qū)域公司等方式，實現(xiàn)全省各地軌道交通運營人才、技術、管理、運維等資源的整合調度和高效利用。同時，支持探索網(wǎng)運分離模式，將線路固定資產(chǎn)與運輸業(yè)務分離。

（二十二）鼓勵采用多種運輸組織模式。各都市區(qū)在制定市域市郊鐵路行車組織計劃時，鼓勵采用站站?；虼笳就：驼菊就９簿€越行、單一交路或大小交路套跑、跨線或換乘組織等多樣化、差異化行車組織模式，提供高效優(yōu)質的運營服務。

（二十三）完善票價政策體系。各市政府要充分體現(xiàn)市域市郊鐵路的公共服務屬性，綜合考慮政府財政補貼、社會承受能力、企業(yè)運營成本、市場供求狀況等因素，合理制定票價水平并建立動態(tài)調整機制。結合不同旅客承受能力和消費需求特點，根據(jù)服務質量、運輸距離、開行時點等，形成多層次、差別化的票價政策體系。

（二十四）提升服務旅客水平。依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，提升信息化、智能化水平，實現(xiàn)市域鐵路運管信息的實時在線共享。所在地政府有關部門要完善運營服務激勵機制，加強服務標準化建設，全面提升服務旅客質量。要接入城市公共交通一卡通系統(tǒng)，與地鐵等其他運輸方式之間建立信息共享。要優(yōu)化市域市郊鐵路車站客運組織流程，實行靈活的售檢票和安檢制度。

（二十五）加快人才培養(yǎng)。各市在加快推進市域市郊鐵路建設和運營的同時，應未雨綢繆注重軌道交通人才隊伍建設，籌備建設市域市郊鐵路的企業(yè)，應通過市場化招聘、企業(yè)間委托培養(yǎng)等方式，重點引進、培養(yǎng)規(guī)劃、運營、安全、投融資等各類專業(yè)人才，為安全平穩(wěn)的開通運行和長期可持續(xù)發(fā)展做好人才儲備。此外，還應注重提高軌道交通人才隊伍專業(yè)化水平，增強其對專業(yè)知識的掌握程度，使其能夠切實滿足我省市域市郊鐵路發(fā)展的實際需要。

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