魯政辦字〔2017〕154號《山東省人民政府辦公廳關于規(guī)范政府舉債融資行為防控政府性債務風險的意見》

山東省人民政府辦公廳關于規(guī)范政府舉債融資行為防控政府性債務風險的意見




魯政辦字〔2017〕154號

各市人民政府，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門、各直屬機構：

近年來，全省各級、各有關部門認真貫徹落實《預算法》和國家關于加強地方政府性債務管理各項規(guī)定，健全制度，強化預警，加強管理，較好地發(fā)揮了政府債務資金對穩(wěn)增長、惠民生、防風險的積極作用。但也有一些地方存在政府債務規(guī)模較大、隱性債務增長較快、違法違規(guī)舉債擔保屢禁不止等問題，潛在的風險不容忽視。為進一步規(guī)范我省各級政府舉債融資行為，嚴格防范和化解地方政府性債務風險，經省政府同意，現(xiàn)提出以下意見：

一、切實防范化解地方政府性債務風險

防范政府性債務風險關系經濟社會發(fā)展全局，各級、各有關部門要從事關經濟社會長遠發(fā)展的高度，充分認識加強政府性債務管理、有效防控債務風險的重要性和緊迫性，正確處理好舉債與發(fā)展、穩(wěn)增長與防風險的關系，切實強化“紅線”“底線”意識，不斷規(guī)范政府舉債行為，堅決守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線。各市、縣（市、區(qū)）政府要對本地區(qū)政府性債務風險防控負總責，進一步強化債務管理主體責任，在摸清本地區(qū)政府性債務底數(shù)的基礎上，及時制定實施化解本地區(qū)政府性債務風險方案，明確債務風險處置目標，力爭用2－3年時間將限額內地方政府債務率全部控制在100%的警戒線以內，用3－5年時間，使隱性債務風險明顯降低，全口徑政府債務風險整體可控。

加大債務高風險地區(qū)風險處置力度，被財政部列入政府債務風險預警名單的地區(qū)以及政府融資平臺公司債務規(guī)模和中長期財政支出責任規(guī)模較大的市縣，應于2017年年底前制定并出臺實施切實可行的債務風險化解計劃，明確風險化解目標、進度和工作措施，必要時可啟動財政重整計劃，通過調減政府投資計劃、停止新上政府投資項目、壓縮公用經費等一般性支出、統(tǒng)籌各類結轉結余資金、處置政府資產等方式，多渠道籌集資金，及時將債務率控制在警戒線以內。

建立政府性債務風險管控財政獎懲機制，省財政廳要對各市政府性債務風險防控工作進行跟蹤監(jiān)控和績效考核，并將績效考核結果與省對下轉移支付安排、新增債務限額分配等掛鉤，對超額完成債務規(guī)?？刂坪惋L險化解目標的市縣給予獎勵，對未完成目標或加劇風險的給予懲罰。對債務風險化解不力的市，省政府將視情對市政府主要負責同志進行約談，嚴格責任追究，督促其制定實施有效的風險化解措施，完成債務風險管控目標。

加快建立健全省市縣三級政府性債務風險防控體系，各市、縣（市、區(qū)）政府要根據《山東省政府性債務風險應急處置預案》要求，全面評估本地區(qū)債務風險狀況，盡快制定本地區(qū)債務風險應急處置預案，建立完善本地區(qū)政府性債務管理機制和應急處置工作機制，強化風險動態(tài)監(jiān)測和預警，及時排查風險隱患，切實做到風險早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置。

二、嚴格控制新增政府性債務規(guī)模

各級、各有關部門要嚴格執(zhí)行國家有關法律法規(guī)和政策規(guī)定，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。省政府在國務院批準的限額內，通過發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務。各市、縣（市、區(qū)）政府確需舉借債務的，由省政府代為舉借，除此以外各級政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務；不得以文件、會議紀要、領導批示等方式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債；除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。

進一步完善政府債務限額管理和預算管理制度，地方政府債務實行限額控制，并分類納入預算管理。下級政府在上級政府批準的限額內舉借債務，必須報經本級人民代表大會或其常委會批準。省、市兩級財政部門要進一步完善新增政府債務限額分配辦法，建立健全舉債評估論證機制，核定各市、縣（市、區(qū)）新增政府債務限額時，要客觀評估、充分論證其債務風險狀況和財政承受能力，對財政保障能力弱、債務風險高的地區(qū)，從嚴從緊核定新增債務規(guī)模。根據高風險地區(qū)存量債務風險化解進度，省政府將同步調減其政府債務限額。對調減高風險地區(qū)債務限額騰出的限額空間，重點用于支持中低風險地區(qū)融資發(fā)展，使政府債務限額得到合理配置。

積極推進專項債券發(fā)行改革，完善地方政府專項債券管理制度。根據財政部統(tǒng)一部署，按照地方政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券改革要求，在法定專項債務限額內，大力發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種，加快建立專項債券與項目資產、收益相對應的制度，打造適應我省實際的地方政府“市政項目收益?zhèn)?rdquo;，有效防范債務風險，保障重點領域融資需求，充分發(fā)揮政府規(guī)范舉債對促進經濟社會發(fā)展的積極作用。

三、積極化解存量政府性債務風險

各級、各有關部門要將有效化解存量政府性債務風險，特別是融資平臺公司債務風險，作為風險防控的重點，主動采取切實有效措施，加快推進政府融資平臺公司市場化轉型，嚴格依法剝離其政府融資職能和違規(guī)注入的公益性資產，徹底厘清企業(yè)債務與政府債務的邊界，阻斷企業(yè)債務償還責任向政府轉移的通道。對主要承擔公益性項目融資功能、主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，應在妥善處置存量債務、資產和人員等基礎上依法清理注銷；對兼有政府融資和公益性項目建設運營職能的融資平臺公司，剝離其政府融資功能，通過兼并重組等方式整合同類業(yè)務，推動融資平臺公司轉型為公益性事業(yè)領域市場化運作的國有企業(yè)；對于具有相關專業(yè)資質、市場競爭力較強、規(guī)模較大、管理規(guī)范的融資平臺公司，剝離其政府融資功能，在妥善處置存量債務的基礎上，轉型為一般企業(yè)。轉型后的融資平臺公司在境內外舉債融資時，應主動向債權人書面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬于地方政府債務。金融機構應依法合規(guī)支持融資平臺公司市場化融資，嚴格規(guī)范融資管理。

進一步加快政府存量債務置換進度，有效降低政府融資成本。對債權人眾多且不固定、存在法律糾紛等置換難度較大的存量債務，各級要提前與債權人溝通置換事宜，盡快與債權人簽訂債務置換書面協(xié)議，確保按規(guī)定在2018年8月底前全面完成存量債務置換任務。鼓勵各級、各有關部門在現(xiàn)有法律法規(guī)和制度框架下，探索通過依法規(guī)范開展政府和社會資本合作（PPP），引入社會民間資本投資和運營，在征得債權人同意的前提下，將政府債務依法依規(guī)轉化為非政府債務，騰出資金用于重點民生項目建設。

四、規(guī)范政府和社會資本合作及政府購買服務行為

各級、各有關部門要進一步規(guī)范政府與社會資本方的合作行為。市縣政府可通過單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作，按照利益共享、風險共擔的原則，引導社會資本投資經濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當讓利。各級政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。除國務院另有規(guī)定外，各級政府及其所屬部門參與政府和社會資本合作（PPP）項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

堅持政府購買服務改革的正確方向，嚴格按照國家和省有關政策規(guī)定實施政府購買服務。政府購買服務內容應嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項，重點是有預算安排的基本公共服務項目。嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領域的基礎設施，儲備土地前期開發(fā)，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。嚴禁將金融機構及融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍。嚴格規(guī)范政府購買服務預算管理，堅持先有預算、后購買服務，所需資金應在年度預算和中期財政規(guī)劃中據實足額安排。政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規(guī)劃期限內。國家統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務項目，按照相關規(guī)定執(zhí)行。嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規(guī)融資。

五、全面糾正違法違規(guī)舉債融資擔保行為

各級、各有關部門要對照國家和省債務管理有關政策規(guī)定，對本地區(qū)、本部門融資擔保行為、與社會資本方合作行為等進行逐項梳理，全面開展自查自糾和整改工作。對涉及違法違規(guī)舉債擔保的，要按規(guī)定及時督促相關部門、單位加強與金融機構及社會資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面予以糾正，切實防止保底承諾、明股實債、政府回購安排、固定回報承諾等不規(guī)范行為發(fā)生。

對涉及以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的，要按規(guī)定逐項制定自查整改方案，明確整改目標、措施和期限，落實責任部門和責任人員。對已經實施的工程建設類購買服務項目，督促有關部門積極與項目承接主體、金融機構進行協(xié)商，通過轉型為規(guī)范的PPP項目、改為利用預算資金分年招標采購工程、縮短政府購買服務期限等合規(guī)方式，確保在規(guī)定的期限內完成整改任務。

各級、各有關部門要結合違法違規(guī)融資擔保行為整改工作，進一步調整預算支出、政府債券資金投向，優(yōu)先保證在建項目后續(xù)融資需要，切實避免形成“半拉子”工程。對整改工作不力及頂風而上繼續(xù)違法違規(guī)舉債擔保的部門、單位，要依法依規(guī)嚴肅追責。

六、切實加強政府性債務相關信息公開

各級、各有關部門要認真貫徹《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于全面推進政務公開工作的意見》及《國務院辦公廳印發(fā)〈關于全面推進政務公開工作的意見〉實施細則的通知》（國辦發(fā)〔2016〕80號）精神，全面推進政府及其所屬部門舉債融資行為的決策、執(zhí)行、管理、結果等公開，嚴格公開責任追究，回應社會關切，主動接受社會監(jiān)督。要進一步完善地方政府債務信息公開制度，明確信息公開的主體、時限、載體等內容，重點公開省、市、縣（市、區(qū)）政府債務限額、余額、種類、利率、期限、還本付息和用途等內容。積極推進政府購買服務信息公開，重點公開政府購買服務項目、購買主體、承接主體、服務內容、合同資金規(guī)模、分年度財政資金安排、合同期限、績效評價等內容。大力推進PPP項目信息公開，重點公開項目決策主體、政府方和社會資本方信息、合作項目內容和財政承受能力論證、社會資本方采購信息、項目回報機制、合同期限、績效評價等內容。推進融資平臺公司名錄公開。

七、健全跨部門聯(lián)合監(jiān)管問責機制

各級政府要加快構建由財政、發(fā)展改革、地方金融監(jiān)管、人民銀行分支機構、銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等部門組成的跨部門聯(lián)合監(jiān)管機制，形成對政府債務、平臺公司銀行貸款、企業(yè)債券、公司債券、私募股權基金、融資租賃、資產管理計劃、保險融資、互聯(lián)網金融以及政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務、政府投資基金等全方位監(jiān)管體系，嚴防監(jiān)管死角，強化監(jiān)管合力。要建立健全政府性債務動態(tài)監(jiān)控機制，提高日常監(jiān)管工作質量。加大監(jiān)督檢查力度，對違法違規(guī)舉債或擔保、違規(guī)使用債務資金等行為，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責一起。



 

山東省人民政府辦公廳

2017年9月29日

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