各設區(qū)市人民政府，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門：

《河北省財政廳關于深化縣鄉(xiāng)財政體制改革試點工作指導意見》已經省政府同意，現(xiàn)轉發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。實施過程中的有關問題請向省財政廳反饋。

二○○五年十月十七日

河北省財政廳關于深化縣鄉(xiāng)財政體制改革試點工作指導意見

為了充分發(fā)揮財政體制的調節(jié)和引導作用，鞏固農村稅費改革成果，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關和農村公益事業(yè)正常運轉，促進縣域經濟增長方式轉變和農村城鎮(zhèn)化進程，加快城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調發(fā)展和農村小康社會建設，現(xiàn)就縣鄉(xiāng)（其中縣包括縣級市、轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市轄區(qū)，鄉(xiāng)包括鎮(zhèn)，下同）財政體制改革試點工作提出如下意見。

一、進一步改革縣鄉(xiāng)財政體制的必要性

財政體制是確定各級政府間財政分配關系的根本制度，是政府實施宏觀調控的重要手段，對于經濟社會發(fā)展特別是區(qū)域間協(xié)調發(fā)展具有重要的引導作用。目前，我省省與市、市與縣間的財政體制實行較為規(guī)范的分級分稅財政體制，按既定支出責任分級負擔支出，財政收入劃分基本實行主體稅種比例分享、其他收入以不同方式分享，打破了按企業(yè)隸屬關系劃分收入的做法。但是，縣與鄉(xiāng)財政體制關系比較復雜，體制形式多樣。多數(shù)地區(qū)長時間延續(xù)實行各種形式的財政包干制，或實行劃分稅種、核定收支、分級包干，或實行核定收支、總額包干。少數(shù)地方實行統(tǒng)收統(tǒng)支或分稅制財政體制，但是具體操作不規(guī)范，其中包干成份較重?？h與鄉(xiāng)財政體制的缺陷，對財政職能發(fā)揮和縣域經濟協(xié)調發(fā)展產生了一定制約作用。突出問題表現(xiàn)在：一是規(guī)范性較差。收支劃分格局千差萬別，包干形式五花八門，有的收入劃分隨意性大，缺少科學合理的規(guī)則，導向機制錯亂，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟持續(xù)發(fā)展。二是穩(wěn)定性較差。多數(shù)地方收支基數(shù)一年一定，變動頻繁，收入計劃變成鄉(xiāng)級政府的硬性行政任務，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理行為短期化，收過頭稅等。三是鄉(xiāng)級財政保障職能較差。在基數(shù)核定、收入劃分等方面，縣級集中鄉(xiāng)級收入過多，鄉(xiāng)級財政難以保證基層政權機構和農村基本公益事業(yè)正常運轉的起碼支出需要。四是影響縣域經濟集約發(fā)展。特別是包干財政體制，刺激、甚至逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不顧一切地辦企業(yè)、上項目，導致低水平重復建設、盲目競爭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)間相互封鎖，生產要素難以流動，造成資源浪費和環(huán)境破壞嚴重，阻礙非農產業(yè)生產要素向小城鎮(zhèn)集聚，對推進農村城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和實現(xiàn)縣域經濟集約發(fā)展形成了一定制約。因此，改革縣鄉(xiāng)財政體制，推動縣域非農產業(yè)生產要素向城鎮(zhèn)集聚，加快縣域經濟增長方式轉變，是推進農業(yè)產業(yè)化和農村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迫切要求。

從縣鄉(xiāng)財政發(fā)展形勢看，隨著深化農村稅費改革、提高個體增值稅起征點以及農村義務教育、公共衛(wèi)生管理體制調整和社會保障體制改革等，鄉(xiāng)級財政收入增長受到影響，鄉(xiāng)級財政支出范圍明顯縮小，進一步改革縣鄉(xiāng)財政體制成為鞏固農村稅費改革成果的緊迫課題。農村稅費改革使農民得到了實惠，但鄉(xiāng)級財政收支矛盾和困難問題也更加突出。因此，深化縣鄉(xiāng)財政體制改革，理順縣與鄉(xiāng)財政分配關系，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關和農村基本公益事業(yè)正常運轉的基本支出需要，也是建立農民增收減負長效機制，有效防止農民負擔反彈，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調發(fā)展的重要措施。二、縣鄉(xiāng)財政體制改革的目標和基本原則

（一）改革目標。

一是建立縣域生產要素優(yōu)化配置、合理布局機制。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟發(fā)展基礎，實行不同的財政體制，促進產業(yè)、人員、信息等非農產業(yè)生產要素向優(yōu)勢地區(qū)、向小城鎮(zhèn)集聚，推進農村城鎮(zhèn)化進程，促進縣域經濟增長方式轉變，加快縣域經濟整體發(fā)展。

二是建立增收節(jié)支激勵約束機制。充分發(fā)揮財政體制作用，調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)當家理財、發(fā)展經濟、增收節(jié)支的積極性，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我發(fā)展能力。

三是建立縣鄉(xiāng)財政基本支出保障機制。按照不同體制模式，合理確定縣鄉(xiāng)財政支出責任，宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分，提高縣鄉(xiāng)財政基本支出保障能力，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變和城鄉(xiāng)經濟社會事業(yè)協(xié)調發(fā)展。

四是建立相對規(guī)范、統(tǒng)一的縣鄉(xiāng)財政體制。取消各種包干財政體制，適應縣鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展需要，建立統(tǒng)分適度、科學合理、規(guī)范統(tǒng)一的縣鄉(xiāng)財政體制模式。

（二）基本原則。

一是促進發(fā)展，有利公平。財政體制要有利于非農產業(yè)生產要素優(yōu)化配置、資源合理流動和市場正常競爭機制發(fā)揮調節(jié)作用，促進有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更快發(fā)展，加快農村城鎮(zhèn)化進程。同時，按照公共支出均等化要求，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本支出需要，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)間基本公共服務能力的差距。

二是關系簡明，相對穩(wěn)定?？h與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制設計要力求簡明，體制算賬簡便，容易執(zhí)行和操作，并在一定時期內保持相對穩(wěn)定。

三是因地制宜，分類確定。要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際出發(fā)，根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟狀況和發(fā)展?jié)摿?、財政收入和財力水平、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口和地域面積等因素，分別實行不同的財政體制。

三、縣鄉(xiāng)財政體制模式

根據(jù)我省實際情況，按照改革的目標和原則，縣鄉(xiāng)財政體制主要推行以下兩種模式。

（一）相對規(guī)范的分稅制。

１、基本內容是分級管理、支出定責、收入分享、責權統(tǒng)一。具體做法：

（１）分級管理———縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支實行分級管理，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，單獨設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫。

（２）支出定責———合理劃分縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出責任，分級負擔，各負其責。明確界定縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出責任，行政管理費分別由各本級負擔，縣派出機構經費由縣財政負責；根據(jù)有關政策要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資、公共衛(wèi)生、計劃生育、社會保障、鄉(xiāng)村道路建設等支出以縣級財政為主；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自行安排經濟發(fā)展（包括農業(yè)生產）、城鎮(zhèn)建設、社區(qū)服務支出，并按規(guī)定分擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育、衛(wèi)生、文化及其他事業(yè)發(fā)展支出，補助村級支出等。

（３）收入分享———收入劃分著眼于加快縣域經濟發(fā)展、促進小城鎮(zhèn)建設和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變。一是轄區(qū)內與經濟發(fā)展密切相關、經濟調節(jié)作用強的主體稅種原則上作為縣鄉(xiāng)共享收入，按比例分享，主要包括增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅，個人所得稅、資源稅也可作為共享收入。二是與城鎮(zhèn)發(fā)展、社區(qū)服務直接相關的收入原則上作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)專享收入，主要包括城市維護建設稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金、城鎮(zhèn)建設配套費，以及房產稅、車船使用和牌照稅、印花稅、耕地占用稅、契稅等。三是縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分別組織的行政事業(yè)性收費、罰沒收入、專項收入及其他各項收入，按組織收入主體劃分，分別作為縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入。四是縣城所在建制鎮(zhèn)，由于稅源大戶比較集中，縣級財政可將位于縣城所在建制鎮(zhèn)地域內部分重點企業(yè)繳納的稅收收入作為縣級財政專享收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入實行屬地征收、分級入庫、分級管理。

（４）責權統(tǒng)一———在合理劃分縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支范圍基礎上，合理調整縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力分配關系，按照財力與支出責任相統(tǒng)一的原則，確保各級政府有相對穩(wěn)定的財力來保證其職能的順利實現(xiàn)。原體制關系經測算后以基期年為基數(shù)，并按照向鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當傾斜的原則，作定額上解或補助處理，之后按新體制認真執(zhí)行縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支劃分規(guī)定，縣級財政不能在體制外再集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力。

２、適用范圍。經濟發(fā)展水平和非農產業(yè)聚集度較高，財政收入規(guī)模較大（一般的，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部財政收入高于５００萬元），自有財力較強（目前本級一般預算收入加上級稅收返還一般在２００萬元以上），除滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常經費開支和社會事業(yè)基本支出外，有一定規(guī)模的資金可用于經濟發(fā)展、城鎮(zhèn)建設，具有較強的城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿?，通過自主發(fā)展和自我積累，能夠成長為對周邊區(qū)域具有較強吸附和輻射帶動作用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

３、體制功能。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政較充分的自主權，充分調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經濟的積極性，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)本地實際情況，因地制宜地調整支出結構，促進經濟和各項事業(yè)的發(fā)展。通過放權，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力，加強城鎮(zhèn)基礎設施建設，提高公共服務水平，以吸引生產要素的集聚，促進優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展，形成經濟發(fā)展與城鎮(zhèn)建設的良性循環(huán)，加快縣域經濟和農村城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐。

（二）統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵。

１、基本內容是收支統(tǒng)管、核定收支、超收獎勵、節(jié)支留用。具體做法：

（１）收支統(tǒng)管———縣級政府作為縣鄉(xiāng)財政主體，對適用范圍內的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支實行統(tǒng)一管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣財政的預算單位，主要負責收入征收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入由國稅、地稅、財政部門負責按屬地原則組織征收，集中上繳縣金庫，不再設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫；鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支由縣財政統(tǒng)一審核，統(tǒng)一撥付。（２）核定收支———縣財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支進行分戶核算；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關事業(yè)單位職工、離退休人員的個人經費支出，由縣財政根據(jù)標準核定，直接撥付，在適用范圍內實行統(tǒng)一政策；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關和公益事業(yè)單位運轉經費支出，由縣財政按規(guī)定標準核定，包干使用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育、公共衛(wèi)生、鄉(xiāng)村道路、補助村級支出和社會保障性支出，由縣財政根據(jù)政策規(guī)定統(tǒng)一核定；農業(yè)生產、農田水利等經濟社會發(fā)展支出，根據(jù)有關政策，由縣財政視財力情況統(tǒng)籌安排，列入財政預算，努力實現(xiàn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間大致均等的社會服務水平。

（３）超收獎勵———縣財政根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展實際，核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入計劃，對于年度內組織收入超過核定計劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按超收額的一定比例給予獎勵，用于增加公用經費或事業(yè)發(fā)展支出。縣財政在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經費基本支出的基礎上，還可以對公用經費實行“分檔動態(tài)管理”辦法，即對鄉(xiāng)鎮(zhèn)按其組織的財政收入進行分檔，不同檔次適用不同的公用經費標準，每年根據(jù)上一年組織收入情況重新確定檔次，“進檔提高標準”，“退檔降低標準”，適度調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經濟、組織收入的積極性。

（４）節(jié)支留用———對鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定支出后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過壓減人員、厲行節(jié)約節(jié)省下來的支出留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主支配使用。

２、適用范圍。經濟發(fā)展水平和非農產業(yè)聚集度低，缺乏主體稅源，短期內不能成為區(qū)域經濟發(fā)展中心，財政收入規(guī)模較?。ㄒ话愕?，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部財政收入低于５００萬元），自有財力薄弱（目前本級一般預算收入加上級稅收返還一般在２００萬元以下），除滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常經費、社會事業(yè)基本支出外，可用于經濟發(fā)展、城鎮(zhèn)建設的資金較少或沒有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

３、體制功能。此種體制模式，是基于所適用鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我發(fā)展、自我保障能力差的現(xiàn)實設計的，強化了縣級財政的主體地位，有利于縣級政府有效地引導投資方向，對縣域經濟進行整體協(xié)調，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的盲目競爭；有利于縣級統(tǒng)籌安排預算資金，增強困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出保障能力，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，維護社會穩(wěn)定；有利于減輕困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政平衡的壓力，集中精力提高社會管理和公共服務水平。

縣鄉(xiāng)財政體制原則上應當按以上兩種模式加以規(guī)范，尤其是對縣域內重點建制鎮(zhèn)應當實行相對規(guī)范的分稅制財政體制，對多數(shù)非農產業(yè)聚集度低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵的財政體制。隨著縣域經濟整體發(fā)展水平的提高，農村中城鎮(zhèn)數(shù)量將逐步增加，適用分稅制財政體制的范圍應當逐步擴大。鑒于我省各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量眾多、具體情況千差萬別，完全實行以上兩種體制模式可能產生某種不適應性，因此，允許并鼓勵各市縣按照“三個有利于”的原則因地制宜地創(chuàng)造其他更適宜的過渡性鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制模式。

對現(xiàn)有城鎮(zhèn)規(guī)模已經相當大的重點獨立建制鎮(zhèn)，設區(qū)市可比照省擴權強縣的改革措施，試行給這些鎮(zhèn)以縣一級經濟社會管理權限的辦法，涉及經濟社會發(fā)展的重要公共事務管理由試點鎮(zhèn)直接對設區(qū)市。其具體體制內容，由設區(qū)市參照省擴權強縣改革辦法和本指導意見關于相對規(guī)范的分稅制體制確定。

四、其他相關問題

（一）加強對縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的領導，先行試點，分步推行。各級政府要充分認識縣鄉(xiāng)財政體制改革的重大意義，切實加強組織領導，積極穩(wěn)妥地推進改革工作。各設區(qū)市政府要按照本指導意見，認真分析轄區(qū)內縣鄉(xiāng)經濟、財政發(fā)展狀況，研究制定轄區(qū)縣鄉(xiāng)財政體制改革的具體指導意見。各設區(qū)市選擇的農村綜合改革試點縣（市、區(qū)）在２００５年底以前完成改革方案制定和各項準備工作，從２００６年正式實施新的財政體制。其他縣也可以參照本指導意見自主進行試點，擴權縣（市）應當積極試行。

為了防止改革過程中出現(xiàn)上級政府過度集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力和財政收入劃分規(guī)則紊亂所產生的負效應，縣鄉(xiāng)財政體制改革方案要報上一級政府財政部門審核后執(zhí)行?？h級政府要按照省市指導意見，具體研究制定本縣改革方案，征求設區(qū)市財政部門意見；擴權縣（市）財政體制改革方案直接征求省財政部門意見。設區(qū)市選擇規(guī)模較大的重點建制鎮(zhèn)進行擴權強鎮(zhèn)試點方案，要報省財政部門審核。

（二）改革后，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制要保持相對穩(wěn)定，原則上要一定３年以上。實行統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵財政體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具備實行分稅制條件后，應適時轉為實行分稅制財政體制。

（三）實行統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算定位問題。此次改革后實行統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從財政方面已經變?yōu)榭h政府的一個預算單位，負責按計劃組織收入和管理鄉(xiāng)、村支出。這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所可以劃歸縣（市、區(qū)）財政局直接管理，承擔相應職能，按照縣財政核定的收支數(shù)編制所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預算，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大報告預決算。

（四）妥善處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務問題。要以縣為單位做好鄉(xiāng)村債務清理工作，核實債權債務，分清債務性質。屬于政府外債、農村金融風險專項借款、財政周轉金等債務，縣財政要摸清底數(shù)，妥善安排，防止上級財政扣款沖擊預算平衡。對其他債務，分清責任，分類處理、作出安排、逐步消化。同時要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務管理，嚴格防止鄉(xiāng)村兩級發(fā)生新債。

（五）認真落實財政供養(yǎng)人員總量控制工作，嚴格控編減員。縣鄉(xiāng)財政體制改革要與財政供養(yǎng)人員總量控制工作相結合。深化縣鄉(xiāng)機構改革，規(guī)范機構設置，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)編制，嚴格控制人員；推進事業(yè)單位清理整頓工作，積極探索多種分流人員方式，努力減輕縣鄉(xiāng)財政負擔。

（六）積極推進預算管理改革，加強財政支出管理。深化部門預算、綜合預算、國庫集中收付和政府采購制度等項改革，探索支出績效考核方法，提高縣鄉(xiāng)財政管理水平、促進縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革目標的實現(xiàn)。