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中共江蘇省委江蘇省人民政府關于完善國有金融資本管理的實施意見
蘇發(fā)〔2019〕11號
為全面貫徹落實《中共中央國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》（中發(fā)〔2018〕25號），依法依規(guī)管住管好用好、堅定不移做強做優(yōu)做大國有金融資本，進一步完善我省國有金融資本管理，現(xiàn)結合我省實際，提出以下實施意見。
一、總體要求
（一）指導思想和基本原則。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和全國金融工作會議精神，堅持服務大局、統(tǒng)一管理、權責明晰、問題導向、黨的領導和穩(wěn)妥有序原則，統(tǒng)籌國有金融資本戰(zhàn)略布局，完善國有金融資本管理體制，優(yōu)化國有金融資本管理制度，促進國有金融機構持續(xù)健康經(jīng)營，為推動江蘇高質量發(fā)展提供強大支撐。
（二）主要目標。優(yōu)化國有金融資本戰(zhàn)略布局，理順國有金融資本管理體制，加強黨對國有金融機構的領導，強化國有金融機構黨的建設，增強國有金融機構活力與控制力，促進國有金融資本保值增值，更好地實現(xiàn)服務實體經(jīng)濟、防控金融風險、深化金融改革三大基本任務。2019年底前，財政部門建立本級國有重點金融機構名錄，依法依規(guī)履行國有金融資本出資人和國有資產監(jiān)管職責。
二、完善國有金融資本管理體制
（三）準確把握國有金融資本和國有金融機構范疇。本實施意見所稱國有金融資本是指我省各級政府及其授權投資主體直接或間接對金融機構出資所形成的資本和應享有的權益。憑借國家權力和信用支持的金融機構所形成的資本和應享有的權益，納入國有金融資本管理，法律另有規(guī)定的除外。本實施意見所稱國有金融機構是指我省國有獨資、全資、控股或通過股東決議、公司章程、董事會決議及其他協(xié)議安排擁有實際控制權的金融機構，包括取得中央金融監(jiān)管部門及其派出機構核發(fā)業(yè)務許可證的各類國有金融機構，由地方金融監(jiān)管部門負責監(jiān)管的國有金融機構。
（四）優(yōu)化國有金融資本配置格局。對于政策性金融機構，保持國有獨資或全資的性質。對于在本地區(qū)或行業(yè)中具有重要影響的國有金融機構，保持國有金融資本控制力和主導作用。對于處于競爭領域的其他國有金融機構，積極引入各類資本，國有金融資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股。繼續(xù)按照市場化原則，穩(wěn)妥推進國有金融機構混合所有制改革。
（五）實現(xiàn)國有金融資本集中統(tǒng)一管理。省政府授權省財政廳履行省級國有金融資本出資人職責。市縣政府授權本級財政部門履行國有金融資本出資人職責。根據(jù)統(tǒng)一規(guī)制、分級管理的原則，各級財政部門依法依規(guī)履行國有金融資本管理職責，負責組織實施基礎管理、經(jīng)營預算、績效考核、工資總額、負責人薪酬管理等工作。對各級政府及其部門等直接投入金融機構的國有資本，股權一律劃轉同級財政部門，由財政部門集中統(tǒng)一履行出資人職責，依法依規(guī)享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等出資人權利。對國有企業(yè)投入金融機構的國有資本，可以在不改變股權歸屬關系的情況下，由同級財政部門履行國有金融資本管理職責。對憑借國家權力和信用支持的金融機構，由同級財政部門參照國有金融機構管理。對新組建的國有金融機構，統(tǒng)一由同級財政部門履行國有金融資本出資人職責。
（六）厘清財政部門與其他部門的監(jiān)管職責。按照市場監(jiān)管與出資人職責相分離的原則，理順國有金融機構管理體制。合理界定并厘清出資人職責與金融機構市場監(jiān)管的邊界，財政部門主要履行國有金融資本出資人職責，參與協(xié)調處置國有金融機構各類風險；金融監(jiān)管部門主要負責對各類所有制金融機構的審慎監(jiān)管、功能監(jiān)管、行為監(jiān)管，注重金融消費者保護，守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性金融風險的底線。嚴格規(guī)范金融綜合經(jīng)營和產融結合，國有金融資本管理應當與實業(yè)資本管理相隔離，分別由財政部門與國有資產監(jiān)管特設機構負責管理，建立風險防火墻，避免風險相互傳遞。
（七）明晰國有金融機構的權利與責任。充分尊重企業(yè)法人財產權利，賦予國有金融機構更大經(jīng)營自主權和風險責任。國有金融機構應當依照法律法規(guī)以及企業(yè)章程等規(guī)定，積極支持國家重大戰(zhàn)略實施，建立和完善法人治理結構，健全績效考核、激勵約束、風險控制、利潤分配和內部監(jiān)督管理制度，完善重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作決策制度。
（八）以管資本為主加強資產管理。財政部門應當準確把握自身職責定位，逐步建立管理權力和責任清單，更好地實現(xiàn)以管資本為主加強國有資產管理的目標。遵循實質重于形式的原則，對國有金融機構股權出資實施資本穿透管理，防止出現(xiàn)內部人控制。積極發(fā)揮國有金融資本投資、運營公司作用，提高國有金融資本管理的科學性、有效性。
（九）防范國有金融資本流失。強化國有金融資本內外部監(jiān)督，加快形成全面覆蓋、制約有力的監(jiān)督體系。完善國有金融機構內部監(jiān)督體系，完善監(jiān)事會監(jiān)督制度，強化內部流程控制。壓實國有金融機構母公司管理責任，切實加強對下屬各級子公司的穿透式管理。加強審計、評估等外部監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督，依法依規(guī)、及時準確披露國有金融機構經(jīng)營狀況，提升運營透明度。
三、落實國有金融資本管理制度
（十）落實國有金融資本基礎管理制度。各級財政部門要全面建立全流程、全覆蓋的國有金融資本基礎管理體系，認真執(zhí)行中央及省關于國有金融機構產權登記、產權評估、產權轉讓等方面的各項管理制度。
（十一）落實國有金融資本經(jīng)營預算管理制度。按照統(tǒng)一政策、分級管理、全面覆蓋的原則，加強金融機構國有資本收支管理。探索建立國有金融機構資本補充和動態(tài)調整機制，支持國有重點金融機構做強做優(yōu)做大，提升服務實體經(jīng)濟發(fā)展能力。國有金融資本經(jīng)營預算決算依法接受人大及其常委會的審查監(jiān)督。
（十二）嚴格國有金融資本經(jīng)營績效考核制度。按年度對國有金融機構經(jīng)營管理和績效情況進行考核評價，并通過界定功能、劃分類別，分行業(yè)明確差異化考核目標，實行分類定責、分類考核，綜合反映國有金融機構資產營運水平和社會貢獻。加強績效考核結果運用，建立考核結果與企業(yè)負責人履職盡責情況、員工薪酬水平等方面的獎懲聯(lián)動機制。
（十三）健全國有金融機構薪酬管理制度。改革國有金融機構工資決定機制，建立健全工資總額管理制度，完善既有激勵又有約束、既講效率又講公平、既符合國有企業(yè)一般規(guī)律又體現(xiàn)金融機構特點的薪酬分配機制。完善國有金融機構負責人薪酬管理制度，對國有金融機構領導人員實行與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質相適應、與績效考核相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。對地方黨委、政府及相關部門任命的國有金融機構領導人員，合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入。對市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人，實行市場化薪酬分配機制。
（十四）建立健全地方國有重點金融機構動態(tài)管理名錄。各級財政部門統(tǒng)籌本地區(qū)國有金融資本戰(zhàn)略布局，以促進國有金融機構持續(xù)健康運營為導向，將規(guī)模較大、對本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展影響較為顯著的銀行、證券、保險、擔保等國有重點金融機構納入管理名錄，對名錄內金融機構集中統(tǒng)一履行國有金融資本出資人和國有資產監(jiān)管職責。對管理名錄之外的其他國有金融機構，可以由同級財政部門委托其他部門、機構履行相關職責，受托管理的部門或機構應定期向財政部門報送管理情況。管理名錄根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際及時調整、動態(tài)管理。全省國有金融機構應當統(tǒng)一執(zhí)行財政部門制定的相關管理制度，并納入國有金融資產監(jiān)測統(tǒng)計體系。
（十五）加強國有金融機構財務監(jiān)管。財政部門根據(jù)財政部制定的金融機構財務制度，依法依規(guī)對本級國有金融機構進行財務監(jiān)管，規(guī)范財務行為，維護國有金融資本權益。健全財務風險監(jiān)測與評價機制，防范和化解財務風險，保護相關各方合法權益。
四、促進國有金融機構持續(xù)健康經(jīng)營
（十六）深化公司制股份制改革。加大國有金融機構公司制改革力度，推動具備條件的國有金融機構整體改制上市。推進憑借國家權力和信用支持的金融機構穩(wěn)步實施公司制改革，支持農商行系統(tǒng)管理體制改革。根據(jù)不同金融機構的功能定位，逐步調整國有股權比例，形成股權結構多元、股東行為規(guī)范、內部約束有效、運行高效靈活的經(jīng)營機制。
（十七）健全公司法人治理結構。推進董事會建設，建立董事會與管理層制衡機制，健全權責對等、運轉協(xié)調、有效制衡的國有金融機構決策執(zhí)行監(jiān)督機制，充分發(fā)揮股東（大）會的權力機構作用、董事會的決策機構作用、監(jiān)事會的監(jiān)督機構作用、高級管理層的執(zhí)行機構作用、黨委的領導作用。
（十八）建立國有金融機構領導人員分類分層管理制度。堅持黨管干部原則與董事會依法產生、董事會依法選擇經(jīng)營管理者、經(jīng)營管理者依法行使用人權相結合，不斷創(chuàng)新實現(xiàn)形式。上級黨組織和履行國有金融資本出資人職責的機構按照管理權限，加強對國有金融機構領導人員的管理，根據(jù)不同機構類別和層級，實行不同的選人用人方式。上級黨組織及其組織部門、國資監(jiān)管機構黨委（黨組）應發(fā)揮確定標準、規(guī)范程序、參與考察、推薦人選等作用，有序推進國有金融機構董事會按市場化方式選聘和管理職業(yè)經(jīng)理人，并建立相應退出機制。
（十九）推動國有金融機構回歸本源、專注主業(yè)。推動國有金融機構牢固樹立與實體經(jīng)濟俱榮俱損理念，加強并改進對重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的服務，圍繞實體經(jīng)濟需要，開發(fā)新產品、開拓新業(yè)務。規(guī)范金融綜合經(jīng)營，依法合規(guī)開展股權投資，嚴禁國有金融機構憑借資金優(yōu)勢控制非金融企業(yè)。國有金融機構應當聚焦主業(yè)，優(yōu)化企業(yè)組織結構，控制、壓縮下屬子公司數(shù)量和層級。發(fā)揮好績效目標的導向作用，引導國有金融機構把握好發(fā)展方向、戰(zhàn)略定位、經(jīng)營重點，提高穩(wěn)健發(fā)展能力、服務能力與核心競爭力。
（二十）督促國有金融機構防范風險。強化國有金融機構防范風險的主體責任。推動國有金融機構細化完善內控體系，嚴守財務會計規(guī)則和金融監(jiān)管要求，強化自身資本管理和償付能力管理。督促國有金融機構堅持審慎經(jīng)營，健全風險防范和應急處置機制。嚴禁國有金融機構違法違規(guī)向地方政府、平臺公司等提供融資支持。規(guī)范產融結合，按照金融行業(yè)準入條件，嚴格限制和規(guī)范非金融企業(yè)投資參股國有金融機構。地方政府及有關部門不得干預金融監(jiān)管部門依法監(jiān)管。
五、加強黨對國有金融機構的領導
（二十一）充分發(fā)揮黨委的領導作用。堅持黨要管黨、從嚴治黨，堅持黨對國有金融機構的領導不動搖，發(fā)揮黨委的領導作用。國有金融機構黨委把方向、管大局、保落實，切實承擔好、落實好從嚴管黨治黨責任。把加強黨的領導和完善公司治理統(tǒng)一起來，將黨建工作總體要求納入國有金融機構章程，明確國有金融機構黨委在公司治理結構中的法定地位，把黨委會議研究討論作為董事會決策重大問題的前置程序。合理確定黨委領導班子成員和董事會、監(jiān)事會、管理層雙向進入、交叉任職比例。
（二十二）進一步加強領導班子和人才隊伍建設。堅持黨管干部原則，堅持好干部標準，建設高素質領導班子。按照對黨忠誠、勇于創(chuàng)新、治企有方、興企有為、清正廉潔的要求，選優(yōu)配強國有金融機構一把手，認真落實“一崗雙責”。把黨委領導與董事會依法選聘管理層、管理層依法行使用人權有機結合起來，加大市場化選聘力度。健全領導班子考核制度。加快建立健全國有金融機構集聚人才的體制機制。
（二十三）切實落實全面從嚴治黨“兩個責任”。壓緊壓實國有金融機構黨委主體責任和紀檢監(jiān)察機構監(jiān)督責任。健全國有金融機構領導人員職業(yè)道德約束制度，加強黨性教育、法治教育、警示教育。堅持運用法治思維和法治方式反腐敗，完善標本兼治的制度體系，加強紀檢監(jiān)察、巡視監(jiān)督和日常監(jiān)管，嚴格落實中央八項規(guī)定及其實施細則精神，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭。
六、協(xié)同推進強化落實
（二十四）加強制度建設。各級財政部門根據(jù)有關法律法規(guī)和財政部統(tǒng)一部署，結合地方實際制定出臺加強國有金融機構管理的配套政策，不斷完善地方國有金融資產管理制度。國資和金融監(jiān)管部門要按照國有金融資本管理體制改革的要求，及時清理完善涉及國有金融資本管理的規(guī)范性文件，做好職責梳理和變更。
（二十五）加強協(xié)調配合。財政部門要與人民銀行、金融監(jiān)管部門、國資、組織人事等部門加強溝通協(xié)調和信息共享，各司其職，密切協(xié)作，形成工作合力，做好履行國有金融資本出資人職責工作移交和銜接，確保完善國有金融資本管理工作落實到位。財政部門在制定完善國有金融資本管理制度時，涉及其他金融管理部門有關監(jiān)管職責的，應當主動征求有關部門意見。其他金融管理部門在制定發(fā)布相關監(jiān)管政策時，要及時向財政部門通報相關情況。
（二十六）嚴格責任追究。建立健全國有金融機構重大決策失誤和失職、瀆職責任追究倒查機制，嚴厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有金融資本的行為。建立健全國有金融資本管理的監(jiān)督問責機制。對重大違法違紀問題敷衍不追、隱匿不報、查處不力的，嚴格追究有關部門和相關人員責任，構成犯罪的，堅決依法追究刑事責任。
（二十七）加強信息披露。落實國有金融資本統(tǒng)計監(jiān)測和報告制度，完整反映國有金融資本的總量、投向、布局、處置、收益等內容，報告國有金融機構改革、資產監(jiān)管、風險控制、高級管理人員薪酬等情況。財政部門定期向同級政府報告國有金融資本管理情況，承擔本級政府向同級人大常委會報告金融企業(yè)國有資產情況的具體工作。
各級黨委和政府要以高度的政治責任感和歷史使命感，切實履行對完善國有金融資本管理工作的領導責任。要根據(jù)本實施意見，結合本地實際情況，完善各項配套制度，明確任務要求和時間節(jié)點，抓好貫徹落實工作，確保我省國有金融資本管理得到有效加強。
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