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海南省人民政府關于推進省與市縣財政事權和支出責任劃分改革的實施意見
瓊府〔2017〕94號
各市、縣、自治縣人民政府，省政府直屬各單位：
為貫徹落實《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發(fā)〔2016〕49號)精神，推動我省省與市縣財政事權和支出責任相適應，逐步實現(xiàn)財政事權和支出責任劃分的法治化和規(guī)范化，促進全省各級政府有效提供基本公共服務，結合我省實際，制定本實施意見。
一、總體要求
(一)指導思想。
全面貫徹黨的十八大、十八屆歷次全會和十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導, 認真落實黨中央、國務院決策部署和省第七次黨代會、省委七屆二次、三次全會要求，在中央與地方財政事權和支出責任劃分改革總體框架下，結合我省實際，統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施，科學合理劃分省與市縣財政事權和支出責任，逐步形成依法規(guī)范、權責匹配、運轉高效的省與市縣財政事權和支出責任劃分模式，落實基本公共服務提供責任，提高基本公共服務供給效率，促進我省各級政府更好履職盡責，為加快建設美好新海南，加強生態(tài)文明建設譜寫美麗中國海南篇章，實現(xiàn)全省人民的幸福家園、中華民族的四季花園、中外游客的度假天堂“三大愿景”提供有力支撐。
(二)劃分原則。
1.體現(xiàn)基本公共服務受益范圍。對保持宏觀經濟穩(wěn)定、維護全省統(tǒng)一市場、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、關乎社會公平正義，以及受益范圍覆蓋全省的基本公共服務由省級負責;受益范圍地域性強的基本公共服務由市縣負責;跨市縣基本公共服務由省與市縣共同負責。
2.厘清政府與市場邊界。按照有利于健全社會主義市場經濟體制的要求，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，正確處理政府與市場、政府與社會的關系，合理確定政府提供基本公共服務的范圍和方式。將應由市場或社會承擔的事務，交由市場主體或社會力量承擔;對應由政府提供的基本公共服務，要明確承擔財政事權和支出責任的相應政府層級。
3.實現(xiàn)權、責、利相統(tǒng)一。在省政府統(tǒng)一領導下，適宜由省級承擔的財政事權執(zhí)行權上劃省級，加強省級財政事權執(zhí)行能力;適宜由市縣承擔的財政事權決策權要下放，減少省級部門代市縣決策事項，保證市縣有效管理區(qū)域內事務。要明確共同財政事權省與市縣各自承擔的職責，促進財政事權履行涉及的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策決定、執(zhí)行實施、監(jiān)督評價等各環(huán)節(jié)在省與市縣之間合理安排和有效銜接，做到財政事權履行權責明確和全過程覆蓋。
4.堅持調動市縣政府積極性。合理確定市縣財政事權，使基本公共服務受益范圍與政府管轄區(qū)域保持一致。將貼近基層、管理便利的基本公共服務優(yōu)先作為市縣財政事權，提高行政效率，降低行政成本。激勵市縣政府盡力做好轄區(qū)范圍內基本公共服務的提供和保障。
5.做到支出責任與財政事權相適應。堅持“誰的財政事權誰承擔支出責任”原則，屬于省級的財政事權由省級承擔支出責任;屬于市縣的財政事權由市縣承擔支出責任;屬于省與市縣共同財政事權，根據(jù)基本公共服務的受益范圍、影響程度，區(qū)分情況確定省級與市縣的支出責任以及承擔方式。
6.堅持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進。處理好改革與發(fā)展、總體設計與分步實施、當前與長遠的關系，準確把握各項改革措施出臺的時機、力度和節(jié)奏，及時跟蹤掌握中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的進展情況，加強省與市縣之間以及部門之間的協(xié)同合作，形成合力，確保改革扎實推進，務求實效。
(三)主要目標。
到2019年底基本完成主要領域財政事權和支出責任劃分改革，形成省與市縣財政事權和支出責任劃分的基本框架。通過實施清單式管理和動態(tài)調整機制，實現(xiàn)財政事權和支出責任在省與市縣之間的科學、清晰、合理配置，形成健全完善的事權和支出責任相適應制度及與之相配套的體制機制，不斷增強基層財政保障能力，為建立現(xiàn)代財政制度、推進治理能力現(xiàn)代化、建設美好新海南提供有力保障。
二、改革的主要內容
(一)落實中央與地方財政事權劃分。
根據(jù)黨中央、國務院部署，對確定為中央的財政事權，積極配合國家相關部門做好上劃工作。對確定為地方財政事權或中央與地方共同的財政事權，按照明確的職責，主動承擔相應財政事權和支出責任。對中央委托我省行使的財政事權，我省在委托范圍內，以中央委托單位的名義行使職權，承擔相應的法律責任，并接受委托單位的監(jiān)督。
(二)推進省與市縣財政事權劃分。
1.明確省級財政事權。堅持基本公共服務的普惠性、?；尽⒕然较?，堅持“多規(guī)合一”一張藍圖干到底，堅持生態(tài)立省不動搖，加強省級在全省統(tǒng)一市場建設、保持區(qū)域內經濟社會穩(wěn)定，促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，推進區(qū)域內基本公共服務均等化，全省重大戰(zhàn)略實施，中部生態(tài)核心區(qū)生態(tài)環(huán)境保護等方面財政事權。省級財政事權原則上由省級直接行使，減少對市縣的委托，確需委托市縣行使的，報經省委、省政府批準后，由有關職能部門委托市縣行使，并逐步通過地方性法規(guī)、政府規(guī)章予以明確。對省級委托市縣行使的財政事權，受委托市縣在委托范圍內，以委托單位的名義行使職權，承擔相應的法律責任，并接受委托單位監(jiān)督。
逐步將省域“多規(guī)合一”中的空間規(guī)劃、海岸帶和生態(tài)敏感區(qū)規(guī)劃管控、歷史文化保護區(qū)域的規(guī)劃管控、重要江河水功能區(qū)劃、省域經濟管理調控、全省性重大傳染病防治、全省性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護、全省范圍內環(huán)境質量監(jiān)測監(jiān)察、中部生態(tài)核心區(qū)生態(tài)環(huán)境保護、無線電頻譜資源管理、高等教育、科技研發(fā)、工商行政管理、質量技術監(jiān)督、食品藥品監(jiān)管等基本公共服務確定為省級財政事權，加強全省的統(tǒng)一管理，提高全省公共服務能力和水平。
2.明確市縣財政事權。市縣政府要加強政策執(zhí)行、執(zhí)法監(jiān)管、維護市場秩序、改善投資環(huán)境、保持社會穩(wěn)定、提供基本公共服務等職責。將直接面向基層、量大面廣、地域信息強、外部性較弱、與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P、由市縣提供更方便有效的基本公共服務確定為市縣財政事權。賦予市縣政府更大自主權，充分發(fā)揮市縣政府的積極性，更好地滿足當?shù)鼐用窕竟卜招枨?。市縣財政事權由市縣行使，省級對市縣財政事權履行提出規(guī)范性要求，并通過地方性法規(guī)或政府規(guī)章的形式予以明確。
逐步將轄區(qū)內有關居民生活、社會治安、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、城鄉(xiāng)建設、公共設施管理、市縣總規(guī)和控規(guī)管理、技術應用和推廣、地籍管理、市政基礎設施、市容環(huán)境管理、城管執(zhí)法、市政交通、農村公路建設和養(yǎng)護、農村公益事業(yè)、勞動保障監(jiān)察、項目征地拆遷以及轄區(qū)內環(huán)境保護和污染治理等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P的基本公共服務，確定為市縣財政事權。
3.規(guī)范理順省與市縣共同財政事權。對難以明確區(qū)分受益范圍、但有公共需求且有利于促進全省經濟社會協(xié)調發(fā)展的公共服務，應當明確為省與市縣共同財政事權。逐步減少并規(guī)范省與市縣共同財政事權。要根據(jù)基本公共服務的受益范圍、影響程度，按事權構成要素、實施環(huán)節(jié)，分解細化全省各級政府承擔的職責，避免由于職責不清造成互相推諉。
逐步將學前教育、義務教育、普通高中教育、中等職業(yè)教育、基本公共文化服務、廣播影視、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理、計劃生育、農村安全飲水、住房保障、基本公共就業(yè)服務、基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、社會救助和社會服務、養(yǎng)老服務、國土資源管理、海岸線利用保護、海域使用保護、海岸線整治修復、海洋資源保護利用、市縣“多規(guī)合一”空間規(guī)劃、跨市縣行政執(zhí)法、跨市縣或重大生態(tài)環(huán)境保護與治理、跨市縣重大基礎設施項目建設維護、大中型水利工程運行與維護、糧食安全、防汛抗旱救災、脫貧攻堅、農墾改革等體現(xiàn)省級宏觀調控意圖、跨市縣且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務確定為省級與市縣共同財政事權，并明確各承擔主體的職責。
4.建立財政事權劃分動態(tài)調整機制。根據(jù)中央各領域改革進程及事權劃分情況，結合我省實際，分領域制定財政事權和支出責任劃分清單，并根據(jù)國家政策調整和客觀條件變化動態(tài)調整，原則上一年調整一次。省直相關職能部門和市縣政府要根據(jù)中央和省有關規(guī)定，結合改革推進中發(fā)現(xiàn)的問題，及時對省與市縣財政事權劃分提出調整、補充和完善建議。對新增及尚未明確劃分的財政事權，要根據(jù)中央和我省的改革部署、經濟社會發(fā)展需求以及市縣政府財力情況，將應由市場或社會承擔的事務交由市場主體或社會力量承擔;將應由政府提供的基本公共服務統(tǒng)籌研究劃分為省級財政事權、市縣財政事權或省與市縣共同財政事權。
(三)完善省市縣支出責任劃分。
1.省級財政事權由省級承擔支出責任。屬于省級的財政事權，應當由省級財政安排經費，省各職能部門和直屬機構不得要求市縣安排配套經費。省級的財政事權如委托市縣行使，要通過專項轉移支付安排相應經費。
2.市縣財政事權由市縣承擔支出責任。屬于市縣財政事權原則上由市縣通過自有財力安排經費。對市縣政府履行財政事權、落實支出責任存在的收支缺口，除部分資本性支出通過依法使用政府性債券等方式安排外，主要通過上級政府給予的一般性轉移支付進行彌補。市縣財政事權如委托省級機構行使，市縣政府應負擔相應經費。
3.省與市縣共同財政事權區(qū)分情況劃分支出責任。結合全省基本公共服務均等化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等總體要求，對體現(xiàn)國民待遇和公民權利、涉及全省統(tǒng)一市場和要素自由流動的財政事權，如城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險等，按照中央政策標準研究制定全省統(tǒng)一標準，并由省與市縣按比例承擔支出責任;對受益范圍較廣、信息獲取相對復雜的財政事權，根據(jù)財政事權外溢程度，如跨市縣重大基礎設施項目建設和跨市縣環(huán)境保護與治理等，以省為主承擔支出責任，再如公共文化等由省、市縣按比例或省給予適當補助方式承擔支出責任;對省、市縣有各自機構承擔相應職責的財政事權，如公立醫(yī)院等，省、市縣各自承擔相應支出責任;對省承擔監(jiān)督管理、出臺規(guī)劃、制定標準等職責，市縣承擔具體執(zhí)行等職責的財政事權，省、市縣各自承擔相應支出責任;對省與中部生態(tài)核心區(qū)市縣共同事權，以省為主承擔支出責任。
三、保障和配套措施
(一)推進相關領域改革。財政事權和支出責任劃分與政府職能轉變和機構改革、行政審批制度改革、事業(yè)單位改革以及生態(tài)環(huán)保、教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等相關領域改革緊密相連、不可分割。要將省以下財政事權和支出責任劃分改革與加快推進相關領域改革緊密結合起來，既通過相關領域改革為推進財政事權和支出責任劃分創(chuàng)造條件，又將財政事權和支出責任劃分改革體現(xiàn)到各領域改革中，形成良性互動、協(xié)同推進的局面。
(二)推動部門職責調整。各市縣結合政府間事權調整，按照一項財政事權歸口一個部門牽頭負責的原則，合理劃分部門職責，理順部門分工，妥善解決跨部門財政事權劃分不清晰和重復交叉問題。建立跨部門財政事權協(xié)調處理機制，改革中歸集的跨部門事權，由省編辦、省財政廳按程序及時研究處理進行具體明確，重大事項報省政府批準。理順省級垂直管理機構與市縣政府的職責關系，為更好地履行政府公共服務職能提供保障。
(三)推進財政管理體制改革。根據(jù)中央財稅體制改革總體部署，合理調整省與市縣政府間財政收入劃分，逐步形成財力與事權相匹配的財政體制。進一步完善省對市縣轉移支付制度，加大財力下沉，增加一般性轉移支付規(guī)模和比例，提升各市縣特別是生態(tài)核心地區(qū)、貧困地區(qū)、民族地區(qū)等財力薄弱市縣財力水平，增強市縣履行財政事權的財力支撐能力，兜住“保工資、保運轉、?；久裆?rdquo;底線，保證基層財政正常運行和基本公共服務均等化。清理整合與財政事權劃分不相適應的省對市縣專項轉移支付。探索建立“大專項+工作任務清單”機制，推動同一專項下的不同支出方向資金的統(tǒng)籌使用，增加市縣自主性，確保資金有效供給，避免資金閑置沉淀。嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項轉移支付，對保留的專項轉移支付進行甄別。健全轉移支付監(jiān)督和績效評價機制。提高轉移支付透明度，規(guī)范市縣對轉移支付資金的使用。
(四)建立財政事權劃分爭議處理機制。省與市縣財政事權劃分爭議由省政府裁定，市縣以下財政事權劃分爭議由市縣政府裁定。新增省與市縣共同財政事權和省級委托市縣行使的財政事權，要加強溝通協(xié)調，明確各級政府支出范圍和責任，減少劃分中的爭議。
(五)督促市縣切實履行財政事權。隨著中央與地方以及省與市縣財政事權和支出責任劃分改革的推進，市縣財政事權將逐漸明確。對屬于市縣的財政事權，市縣政府必須履行到位，確?；竟卜盏挠行峁?。省級要加強監(jiān)督考核和績效評價，強化市縣政府履行財政事權的責任。
(六)推進財政事權和支出責任劃分法治化。按照依法行政的要求，推進省與市縣財政事權和支出責任劃分相關制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式予以明確，逐步實現(xiàn)省與市縣政府間事權和支出責任劃分法治化、規(guī)范化，保障財政事權和支出責任履行的延續(xù)性和穩(wěn)定性，讓行政權力在法律和制度的框架內運行。
四、職責分工和時間安排
(一)明確職責分工。
省財政廳、省編辦牽頭負責統(tǒng)籌組織、協(xié)調、指導、督促推進省與市縣財政事權和支出責任劃分改革工作。省直各職能部門要落實部門主體責任，按照本實施意見，在廣泛征求有關部門和各市縣政府意見的基礎上，研究提出本部門所涉及領域改革具體實施方案，會商省財政廳、省編辦后報省政府批準實施。特別是對中央新劃分到地方的財政事權，各相應部門要盡快提出省以下劃分意見，按程序報批實施。
?？?、三亞等設區(qū)的市要參照本實施意見，結合本地實際，制定本地財政事權和支出責任劃分改革方案，合理確定市、區(qū)兩級的財政事權，理順規(guī)范市、區(qū)兩級的支出責任，避免將過多支出責任交給基層政府承擔。其他市縣政府要結合本地財政體制實際情況，做好與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政事權和支出責任劃分工作。
在改革實施過程中，各市縣政府、各部門要妥善處理改革劃分帶來的職能調整以及人員、資產劃轉等事項，積極配合推動制訂或修改相關地方性法規(guī)、政府規(guī)章中關于財政事權和支出責任劃分的規(guī)定，確保改革按時高質完成。
(二)明確時間安排。
1.2017-2018年。落實中央選取國防、外交等基本公共服務領域率先啟動財政事權和支出責任劃分改革的總體部署，提前做好改革準備工作。一是梳理國防、外交兩個領域目前由地方承擔部分支出責任的財政事權及承擔的支出責任情況;二是加強和中央有關職能部門的對接，研究制定我省配合開展國防、外交兩個領域財政事權和支出責任劃分改革的具體實施方案，并配合做好調整、上劃工作。
先行選取生態(tài)環(huán)境保護領域開展試點。梳理生態(tài)環(huán)境保護領域所有財政事權和支出責任，制定具體實施方案，合理劃分財政事權和支出責任，實施清單管理，將中部生態(tài)核心區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與治理財政事權適宜上劃的劃為省級財政事權，將區(qū)域內生態(tài)環(huán)境保護與治理劃為市縣財政事權，將跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護與治理劃為省與市縣共同財政事權。
探索實施部門職能整合，按照“大部制”原則，先行研究將分散在各部門的生態(tài)環(huán)境保護職責整合調整到一個部門，并建立統(tǒng)一的監(jiān)管和執(zhí)法體制。
2.2018年。省直有關部門在配合中央做好教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸?shù)然竟卜疹I域的財政事權和支出責任劃分改革基礎上，選取交通運輸、教育、醫(yī)療衛(wèi)生三個領域開展省與市縣財政事權和支出責任劃分改革試點，力爭取得突破性進展。一是梳理交通運輸、教育、醫(yī)療衛(wèi)生三個領域所有財政事權和支出責任;二是制定交通運輸、教育、醫(yī)療衛(wèi)生三個領域的試點改革方案,并按照財政事權和支出責任的劃分原則、各級政府財力狀況等合理劃分各領域省與市縣財政事權和支出責任，形成劃分清單。
3.2019年。對先行先試的生態(tài)環(huán)境保護、交通運輸、教育、醫(yī)療衛(wèi)生領域改革劃分實施情況進行總結評估，積累改革經驗，并加快推進其他相關領域省與市縣財政事權和支出責任劃分改革，力爭在2019年底前完成主要領域改革，基本形成省與市縣財政事權和支出責任劃分的框架，為我省基本建立現(xiàn)代財政制度奠定堅實基礎。及時梳理需要上升為地方性法規(guī)、政府規(guī)章的內容，適時研究提出立法計劃，推進省以下財政事權和支出責任劃分制度建設。
本實施意見不適用于三沙市。
附件：海南省省與市縣財政事權劃分一覽表
海南省人民政府
2017年12月9日
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