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中共銀川市委辦公廳銀川市人民政府辦公廳關于印發(fā)〈銀川市推廣應用PPP模式實施方案〉的通知
銀黨辦〔2015〕44號
為深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神、新《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》、《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》等重要文件精神，結合我市實際，按照立足當前、著眼長遠、積極穩(wěn)妥的要求，制定本實施方案。
一、指導思想和基本原則
政府和社會資本合作模式，就是在平等合作的基礎上，政府利用市場機制，提高政府預算利用效率、增加、改進和優(yōu)化公共產(chǎn)品和服務的供給，實現(xiàn)物有所值的目標。具體地講就是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步完善財政投入及管理方式，積極推廣應用政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership,PPP），拓寬融資渠道，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與銀川市城市基礎設施等公益性事業(yè)投資和運營，促進政府職能加快轉變和提升政府公共服務水平。
（二）基本原則
1、轉變政府職能，合理界定政府的職責定位。樹立平等意識及合作觀念，集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導服務，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”以及PPP項目的“監(jiān)管者”。
2、因地制宜，建立合理的投資回報機制。通過授予特許經(jīng)營權、核定價費標準、給予財政補貼、明確排他性約定等，穩(wěn)定社會資本收益預期。加強項目成本監(jiān)測，既要充分調動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。
3、合理設計，構建有效的風險分擔機制。按照風險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風險。項目的建設、運營風險由社會資本承擔，法律、政策調整風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。
4、誠信守約，保證合作雙方的合法權益。在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎上，按照權責明確、規(guī)范高效的原則訂立項目合同。樹立法律意識、契約意識和信用意識，項目合同一經(jīng)簽署必須嚴格執(zhí)行，無故違約必須承擔相應責任。
5、完善機制，營造公開透明的政策環(huán)境。從項目選擇、方案審查、伙伴確定、價格管理、退出機制、績效評價等方面，完善制度設計，營造良好政策環(huán)境，確保項目實施決策科學、程序規(guī)范、過程公開、責任明確、穩(wěn)妥推進。
6、公平交易，創(chuàng)造公開透明的市場環(huán)境。除因國家安全、保密等有關規(guī)定外，資產(chǎn)或股權轉讓、出售等均進入相應交易場所進行，未經(jīng)批準不得直接發(fā)包、轉讓、出售，確保交易規(guī)范、程序合法。
二、適用范圍
PPP合作模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。主要是:燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等公共服務項目，水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目，以及新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目。具體劃分為經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目。
（一）經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權等模式推進。要依法放開相關項目的建設、運營市場，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經(jīng)營。
（二）準經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權附加部分補貼或直接投資參股等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。
（三）非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。
三、領導機構
市政府成立推廣應用政府和社會資本合作模式領導小組。
組長：白尚成市政府代市長
副組長：馬凱市政府常務副市長
郭柏春市政府副市長
成員：馬雪飛市監(jiān)察局局長
張曉明市發(fā)改委主任
孫武平市教育局局長
雍輝市財政局局長
馬雪霞市國土局局長
陳學忠市環(huán)保局局長
夏斌市住建局局長
陳志文市交通局局長
楊凱臻市水務局局長
田永華市衛(wèi)計委主任
袁科市林業(yè)局局長
劉鵬市城管局局長
徐慶市規(guī)劃局局長
馬旭市土儲局局長
領導小組下設辦公室或PPP推廣應用管理中心（擬建議設在財政局）。具體負責政府和社會資本合作模式的推廣應用組織協(xié)調工作。辦公室主任由雍輝兼任，工作人員由各相關部門抽調。
四、重點推進領域
近年，我市在智慧城市、大數(shù)據(jù)中心、賀蘭山路大橋、濱河黃河大橋、污水處理等項目建設上進行了PPP模式實踐，今年在總結成功經(jīng)驗的基礎上，在重點領域開展政府和社會資本合作。
（一）智慧城市建設
由政府和社會資本共同出資，成立智慧城市產(chǎn)業(yè)運營公司，以政府購買信息服務方式，分期向運營公司支付費用，折現(xiàn)成運營公司估值，置入上市公司，以股票形式一次性回收投資與購買支出。從而解決智慧城市投資難、運營難的問題，打造智慧城市新的商業(yè)運營模式。
（二）交通領域
1、公交車輛更新。由政府或授權銀川公交公司通過公開招標方式引入投資人融資租賃公司，負責對公交車購置資金籌措、承擔負債、在特許經(jīng)營期限內通過政府購買服務的方式支付服務費用進行推進。
2、BRT二號線。由政府或授權銀川公交公司通過公開招標方式引入投資人，負責對道路、智能交通設施、BRT公交車等建設資金籌措、承擔負債、在特許經(jīng)營期限內通過政府購買服務的方式支付服務費用。
（三）市政公用設施領域
1、市政道路（包括給排水、地下綜合管廊等）建設。由政府通過政府購買服務、委托運營等市場化模式推進。
2、污水處理設施提升改造項目。由辦公室組成談判組與項目運營公司談判，通過特許經(jīng)營權調整方式進行改造。
3、七污、九污項目建設。由政府通過特許經(jīng)營權出讓，引進社會資本模式推進。
4、垃圾處理設施（包括設備購置）建設。由政府通過政府購買服務、轉讓特許經(jīng)營權或采用委托運營等市場化模式推進。
5、園林綠化（包括設備購置）建設。由政府購買服務通過公開招標引入投資人參與或受托管理，政府按約支付服務費。行業(yè)主管部門負責監(jiān)管項目建設質量、運營安全、服務標準和服務質量。
（四）土地整理開發(fā)領域
政府以土地整治成本和收益率為主要條件，通過公開招投標或要約引入投資人，投資人按約出資并進行土地整治，驗收后交由國土部門按程序招拍掛出讓。政府按約支付投資人土地整治成本及收益?？刹扇」煞莨净蚴┕た偝邪绞竭\作，土地整治成本（不含融資成本）和投資人收益計入土地出讓招拍掛底價。投資人按約享受有限收益，不分享土地出讓增值收益，行業(yè)主管部門制定整治標準、監(jiān)管項目建設質量，財政、審計部門負責核定整治成本。
（五）社會事業(yè)設施領域
包括非義務教育、非基本醫(yī)療衛(wèi)生、健康、養(yǎng)老、體育、文化產(chǎn)業(yè)等項目。
1、新建項目。以特許經(jīng)營權方式，通過公開招投標引入投資人組建項目公司，公司按規(guī)劃和功能標準投資建設和運營、接受監(jiān)督、享受收益。
2、已建成項目?？稍诓桓淖冊蟹展δ艿那疤嵯拢ㄟ^公開招標引入投資人參與或受托管理，實行政府定價或政府指導價。對承擔了公共服務功能的事項，政府給予同等財政補貼。
對保障房、棚戶區(qū)改造和西夏區(qū)幸福小鎮(zhèn)建設，可采取競價方式購買社會資本建設的存量房方式解決。
行業(yè)主管部門負責監(jiān)管項目建設質量、運營安全、服務標準和服務質量。
五、操作流程
依據(jù)國家發(fā)展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）、財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）、《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）文件精神，按照項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交等5大類17環(huán)節(jié)對推廣應用PPP項目制定具體方案進行實施。
六、規(guī)范審批和加強監(jiān)管
（一）規(guī)范投融資方案和合約文本編制。
PPP投融資方案應包括投資人資質和條件、技術服務要求及標準、期限和范圍、招標或要約條件、投資人收益率和價格測算、回報資金來源和支付方式、監(jiān)管方式和條件、政府配套設施和服務承諾、法律關系和地位等重要內容。制定PPP合作標準文本，在完成招標確定投資人后，投融資方案重點內容均應進入合約文本。投融資方案和合約制定過程中，應引入第三方中介機構、法律顧問開展評估、參與討論，為投資決策提供參考。
（二）規(guī)范項目審查審批。
對交通、市政設施、社會事業(yè)等較為成熟項目，推廣應用PPP合作模式，按原渠道審查審批。對涉及土地整治、濱河黃河大橋、BRT二號線等重大項目，推廣應用PPP模式，由項目發(fā)起人（政府指定部門或領導小組項目工作組）提出細化方案，按照一事一議的原則，市政府行業(yè)主管部門初審、市發(fā)改委會同監(jiān)察、財政、規(guī)劃等相關部門審核，報經(jīng)領導小組研究后執(zhí)行。
（三）規(guī)范招投標管理。
項目PPP合作方案、投資人引入及資產(chǎn)或股權轉讓、出讓售等，須通過公共資源交易中心公開、公平、公正競價交易。對采取競爭性談判或要約方式的，應測算對價資源配置、“影子”價格、財政補貼等主要條件，并進入公共資源交易中心公開交易價格。交易流程、交易規(guī)則、監(jiān)管辦法由領導小組統(tǒng)一制定，行政監(jiān)管部門加強監(jiān)督。同時優(yōu)化程序、簡化環(huán)節(jié)，以投資概算批復或項目PPP合作方案批復作為招投標限價，不重復審查。凡中標的投標人能夠自行建設、生產(chǎn)或提供的合格產(chǎn)品，可不再單獨進行投標。
（四）加強全程跟蹤監(jiān)督。
加強項目建設質量和標準、運營標準和安全的監(jiān)督，保障公共安全，確保公共產(chǎn)品或服務供給的質量、效率和延續(xù)性。加強項目建設造價和運營成本控制，委托第三方開展建設全過程造價跟蹤審計、運營收支全過程跟蹤審計。加強績效考評，健全完善正常、規(guī)范的退出機制和風險管控機制，對投資人未能如約、按量、按質提供公共產(chǎn)品或服務的，投資人必須按合同規(guī)定及時退出并依法賠償。嚴格責任追究，對違法違規(guī)操作PPP模式的，監(jiān)察、審計等部門責令限期改正，并對相關責任人依法依紀處理。
（五）做好推廣應用總結工作
開展政府和社會資本合作，有利于創(chuàng)新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強經(jīng)濟增長內生動力；有利于推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補，促進投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；有利于理順政府與市場關系，加快政府職能轉變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。因此，在2015年推廣應用PPP合作模式，引入社會資本參與我市重點項目、重點領域的建設、運營和服務，是貫徹落實“金融強市”的重要舉措，各部門要統(tǒng)一思想、高度重視、在制度框架內積極探索、穩(wěn)妥有序地開展試點，加快推進，并及時總結經(jīng)驗，全面推行。
附件：1、政府和社會資本合作項目操作流程圖
2、銀川市2015年擬實施的PPP項目名錄
3、銀川市2015年PPP備選項目名錄
附件1.doc
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