寶政發(fā)〔2015〕26號《寶雞市人民政府關于加快推進政府和社會資本合作（PPP）項目工作的實施意見》

寶雞市人民政府關于加快推進政府和社會資本合作（PPP）項目工作的實施意見








寶政發(fā)〔2015〕26號

各縣、區(qū)人民政府，市政府各工作部門、各直屬機構：

為貫徹落實《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)〔2014〕60號)精神，進一步鼓勵社會資本積極參與政府基礎設施和公共服務項目的投資運營，推進全市政府和社會資本合作（以下簡稱PPP）項目工作有序開展，結合我市實際，現(xiàn)提出如下實施意見：

一、總體要求

（一）總體思路

按照“政府主導、社會參與、市場運作、規(guī)范有序”的總體思路，對具備一定條件的基礎設施和公共服務類項目，通過建立公平的市場運行環(huán)境和合理的投資回報機制，鼓勵和引導社會資本積極參與，建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，不斷提高基礎設施運營質(zhì)量和效益，滿足人民群眾對公共產(chǎn)品和服務的需求。

（二）基本原則

1.試點先行。按照“試點先行、循序漸進、先易后難”的原則，選擇盈利預期較強、建設手續(xù)齊全、準備工作充分、條件成熟的項目先行試點，不斷總結經(jīng)驗，為全面推廣奠定基礎。

2.量力而為。根據(jù)政府的財力和管理能力進行匹配，積極、謹慎、穩(wěn)健推進試點工作，對試點項目制定可行的措施，選擇合適的路徑，確保有序推進。

3.互惠共贏。建立健全合作項目的績效考核和收益分配機制，實現(xiàn)政府、社會資本和社會公眾共贏。通過授予特許經(jīng)營權、核定價費標準、給予財政補貼、明確排他性約定等，穩(wěn)定社會資本收益預期。加強項目成本監(jiān)測，動態(tài)調(diào)整收費定價和政府補貼，確保社會資本回報合理、項目可持續(xù)經(jīng)營。

4.風險分擔。堅持物有所值原則，在風險和收益對等前提下，政府和社會資本之間合理分配項目風險。

5.誠信合作。在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎上，合理界定政府、社會資本雙方在項目融資、建設、運營、移交等方面的權利和義務，并在合同中真實表示。項目合同一經(jīng)簽署，雙方必須嚴格恪守合同約定，履行合同義務，承擔相應責任。

6.公開透明。在項目選擇、方案審查、伙伴確定、價格管理、退出機制、績效評價等方面，完善制度設計，營造公開透明的良好政策環(huán)境，確保項目決策科學、程序規(guī)范、過程公開、責任明確。

二、項目范圍及重點推進領域

（一）主要適用范圍

1.經(jīng)營收費、自負盈虧類項目。通過政府核定的經(jīng)營收費價格及多種經(jīng)營收入，實現(xiàn)項目建設運營自求平衡、投資人合理收益?？刹扇OT（建設-經(jīng)營-移交）、BOT+EPC（設計施工總承包基礎上的BOT）等PPP投融資模式。

2.財政補貼、購買服務類項目。政府核定的經(jīng)營收費價格不足以彌補項目運營成本，需要財政以購買服務方式給予補貼。可采取BOO（建設-擁有-經(jīng)營）、TOO（移交-擁有-經(jīng)營）等PPP投融資模式。

3.資源匹配、合理收益類項目。政府應當投資建設但經(jīng)營收費價格和財政補貼到位存在較大困難的項目，通過土地儲備和物業(yè)開發(fā)等資源匹配來實現(xiàn)財務平衡。可采取BOT、TOT（移交-經(jīng)營-移交）、股權基金等PPP投融資模式。

4.土地整治、收益約束類項目。對一級土地開發(fā)等投資增值項目，引入投資人直接投資但只能獲取有限的合理收益。可采取整治-移交、股權融資等PPP投融資模式。

（二）重點推進領域

1.交通領域。

可收費的公路和橋梁項目：新建項目由政府通過公開招投標引入投資人，獨資或合資成立項目公司，公司負責項目建設，承擔項目負債，在特許經(jīng)營期內(nèi)自主運營、自負盈虧，收費價格依據(jù)投資成本和交通量等因素確定。已建成投運項目的政府股權采取一事一議方式，通過公開招投標轉讓給投資人，投資人按股比分享項目收益。

軌道交通項目：政府通過公開招投標或要約引入投資人，獨資或合資成立項目公司，公司負責項目建設，承擔項目負債，在特許經(jīng)營期內(nèi)負責項目運營、享受收益。獨資項目全部建設投資由政府合理匹配上蓋物業(yè)開發(fā)、土地等資源對價；合資項目由政府按協(xié)議出資并合理匹配上蓋物業(yè)開發(fā)、土地等資源對價。對價資源由投資人按既定性質(zhì)和用途自主開發(fā)、自負盈虧，作為投資回報。項目運營通過“影子”票價覆蓋運營全成本（包括人工費、運行費、折舊費等），與執(zhí)行票價差額由財政購買服務補貼。

交運場站項目：可采取綜合開發(fā)的模式，把公益性的交通 樞紐、公交場站等捆綁進入經(jīng)營性開發(fā)項目，通過土地帶條件招標等公開競爭的方式來確定綜合開發(fā)單位，建成后把公益性部分移交給政府。

2.市政公共設施領域。包括城鎮(zhèn)供水、供熱、污水處理、垃圾處理等項目。新建項目由政府通過公開招投標引入投資人，獨資或合資成立項目公司，公司負責項目建設，承擔項目負債，在特許經(jīng)營期內(nèi)開展運營、享受收益。已建成投運項目由政府通過公開招投標，引入投資人實行購買、委托、租賃運營。市政公共設施運營實行政府定價，污水垃圾處理通過財政購買服務補貼實現(xiàn)“保本微利”。

3.土地整治開發(fā)領域。政府以土地整治成本和收益率為主要條件，通過公開招投標或要約引入投資人。投資人按約出資并進行土地整治，驗收后交由國土部門按程序招拍掛出讓，政府按約支付投資人土地整治成本及收益?？刹扇」煞莨净蚴┕た偝邪绞竭\作，土地整治成本（不含融資成本）和投資人收益計入土地招拍掛底價。投資人按約享受有限收益，不分享土地出讓增值收益。

4.經(jīng)營性社會事業(yè)設施領域。包括非義務教育、非基本醫(yī)療衛(wèi)生、健康、養(yǎng)老、體育、文化產(chǎn)業(yè)等項目。政府按照區(qū)域功能和城市規(guī)劃要求，編制項目布局規(guī)劃，并明確項目規(guī)模及功能標準。新建項目以特許經(jīng)營方式通過公開招投標引入投資人組建項目公司，公司按規(guī)劃和功能標準投資建設并開展運營、接受監(jiān)督、享受收益。對政府投資已建成投運的項目，可在不改變原有服務功能的前提下，通過公開招投標引入投資人參與或受托管理。經(jīng)營性社會事業(yè)設施運營實行政府定價或政府指導價，對承擔了公共服務功能的事項，政府給予同等財政補貼。

三、工作機制

（一）成立工作機構

成立由市政府分管副市長任組長，市政府分管副秘書長、市發(fā)改委主任、市財政局局長任副組長，市級相關部門負責同志為成員的PPP模式推廣運用工作領導小組。領導小組下設辦公室，辦公室設在市發(fā)改委，牽頭統(tǒng)籌全市PPP工作。

（二）明確工作職責

1.PPP模式推廣運用工作領導小組主要負責明確工作體制機制，完善相關政策，規(guī)范操作流程，統(tǒng)籌安排全市引入社會資本的總體規(guī)模和進度，審核市本級財政資金參與投資的項目引資方案等工作。

2.PPP模式推廣運用工作領導小組辦公室主要負責研究全市開展PPP項目的工作方針和政策，制定項目操作流程和管理辦法，提出全市PPP項目發(fā)展規(guī)劃及年度工作計劃，負責策劃包裝、搜集匯總、充實PPP項目庫，定期向社會公開發(fā)布一批前期工作成熟的PPP項目，同時負責PPP項目的進展監(jiān)測、融資支持、招投標管理、績效考核等工作，指導推動各縣區(qū)及部門開展PPP工作。

3.財政部門負責PPP項目預算管理，參與市本級財政資金投入PPP項目識別、策劃，做好PPP項目物有所值和財政承受能力評估，審核PPP項目投資運營的回報補償方式，負責PPP項目通過政府采購的指導和監(jiān)管，落實本級政府負有支付義務的項目預算資金安排，建立PPP項目財政補貼支出統(tǒng)計監(jiān)測制度，依法嚴格控制和防范財政風險。

4.審計部門負責對財政投入資金的真實、合法、效益性進行審計。

5.價格管理部門按照價格管理權限，負責在成本審核的基礎上，適時做好相關項目公共服務價格和收費標準的上報、審批工作。

6.發(fā)改、規(guī)劃、環(huán)保、國土等職能部門負責優(yōu)化流程，做好各項審批服務工作，督促社會投資主體嚴格遵守環(huán)保、用地、節(jié)能、質(zhì)量、安全等規(guī)定，指導企業(yè)依法經(jīng)營。

7.各行業(yè)主管部門和項目實施單位主要負責結合本行業(yè)特點，積極運用PPP模式提供公共服務，切實做好PPP項目的遴選、包裝、推薦工作以及準備、采購、實施和PPP項目建成后的移交、維護等工作。

（三）建立聯(lián)審機制

建立由市發(fā)改、財政、規(guī)劃、環(huán)保、國土、物價等部門組成的PPP項目聯(lián)審機制，從項目建設的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估。

四、運作流程（詳見附圖）

（一）項目識別

PPP項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。政府發(fā)起的由交通、水利、住建、環(huán)保、教育、衛(wèi)計等行業(yè)主管部門從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在PPP項目；社會資本發(fā)起的應以項目建議書的方式向行業(yè)部門或PPP模式推廣運用工作領導小組辦公室推薦潛在PPP項目。PPP模式推廣運用工作領導小組辦公室對項目進行初審后匯總入庫，并定期會同行業(yè)管理部門、項目實施機構，及時從項目庫中篩選條件成熟的建設項目進行評估篩選，根據(jù)篩選結果制定項目年度和中期開發(fā)計劃。對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應按要求提交相關資料，開展物有所值評價和財政承受能力論證，通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。

（二）項目準備

縣級或縣級以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機制負責項目評審、協(xié)調(diào)、督導，政府或其指定的有關職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構。項目實施機構組織編制項目實施方案，經(jīng)PPP模式推廣運用工作領導小組辦公室審核及財政部門驗證通過的，根據(jù)項目需求逐級上報審核。未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。各縣（區(qū)）PPP項目實施方案在合同簽訂前要報市PPP模式推廣運用工作領導小組辦公室審核備案。

（三）項目采購

實施方案獲批的PPP項目，相關行業(yè)主管部門、項目實施機構應按照有關法律法規(guī)組織開展招投標工作，公平對待各類投資主體，對合作伙伴需要滿足的條件提出明確要求，擇優(yōu)選擇具有相應管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。項目實施單位在項目前期論證階段，要對有意參與項目合作的社會資本開放，促進社會資本積極參與項目前期工作。項目合作伙伴確定后，項目實施機構需和社會資本依法簽訂項目合同，明確服務標準、價格管理、回報方式、風險分擔、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內(nèi)容。雙方簽訂的項目合同文本，應根據(jù)相關程序向社會公示。公示期滿無異議的項目合同文本，報PPP模式推廣運用工作領導小組辦公室備案。

（四）項目執(zhí)行

社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目融資由社會資本或項目公司負責。在項目實施過程中，項目實施機構和財政部門應根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行融資、建設、運營、維護和移交等合同義務。如出現(xiàn)不符合合同的情況，應及時與社會資本溝通，需要進行合同調(diào)整的，應提出合同修訂建議，并報市政府批準后執(zhí)行。同時，項目實施機構要定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報，報財政部門備案；每3-5年要對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應性和合理性，及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風險，制定應對措施，并報PPP模式推廣運用工作領導小組辦公室備案。

（五）項目移交

政府和社會資本合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時，項目實施機構應及時做好接管工作，保障項目設施持續(xù)運行，保證公共利益不受侵害。政府和社會資本合作期滿后，需按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標準，及時組織開展項目驗收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項目移交。項目移交完成后，PPP模式推廣運用工作領導小組辦公室組織財政等有關部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規(guī)定公開評價結果。評價結果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據(jù)。

五、扎實推進

（一）做好示范推進

PPP模式推廣運用工作領導小組辦公室要選取市場發(fā)育程度高、政府負債水平低、社會資本相對充裕、具有穩(wěn)定收益和社會效益的項目，積極推進政府和社會資本合作，并及時總結經(jīng)驗、大力宣傳，發(fā)揮好示范帶動作用。

（二）創(chuàng)造公平環(huán)境

各級各部門要按照誠信踐諾的要求，加強全社會信用體系建設，保障政府和社會資本合作順利推進；要堅持依法行政，防止不當干預和地方保護，認真履約，及時兌現(xiàn)各類承諾和合同約定；要嚴格遵守相關法律法規(guī)規(guī)定，確保PPP模式規(guī)范有序運行。行業(yè)主管部門要加強行業(yè)監(jiān)管，設定技術規(guī)范，明確行業(yè)標準、服務質(zhì)量和監(jiān)管細則，保障社會資本穩(wěn)定運營。

（三）提升專業(yè)能力

各級各部門要加強引導，積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機構在PPP項目的決策論證、資產(chǎn)評估、成本核算、經(jīng)濟補償、項目融資、合同管理等方面的積極作用，提高項目決策的科學性、項目管理的專業(yè)性以及項目實施的高效性。

（四）加強項目監(jiān)管

各級各部門要加強對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉讓、終止的全過程管理，建立履約管理、行政監(jiān)管和社會監(jiān)督“三位一體”的監(jiān)管架構；要充分保證政府方合理的監(jiān)督權和介入權，以加強對社會資本的履約管理；要依法嚴格履行行政管理職能，建立健全及時有效的項目信息公開和公眾監(jiān)督機制。

（五）深化輿論宣傳

各級各部門要大力宣傳我市鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公共服務領域PPP合作模式的有關政策和措施，讓社會資本充分了解參與方式、運作方式、盈利模式、投資回報等相關政策，進一步穩(wěn)定市場預期，提高社會資本對PPP模式的認可度，努力營造鼓勵和引導社會資本參與我市基礎設施和公共服務領域建設的濃厚氛圍。





附件：

1.寶雞市政府和社會資本合作(PPP)項目簡易流程圖

2.寶雞市政府和社會資本合作(PPP)項目運作流程圖

3.名詞解釋






 

寶雞市人民政府

2015年10月19日

附件3：名詞解釋


1.全生命周期（Whole Life Cycle），是指項目從設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期。

2.產(chǎn)出說明（Output Specification），是指項目建成后項目資產(chǎn)所應達到的經(jīng)濟、技術標準，以及公共產(chǎn)品和服務的交付范圍、標準和績效水平等。

3.物有所值（Value for Money, VFM），是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。

4.BOT（Build-Operate-Transfer，建設-運營-移交）,是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

5.BOO（Build-Own-Operate，建設-擁有-運營），由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。

6.TOT（Transfer-Operate-Transfer，轉讓-運營-移交），是指政府將存量資產(chǎn)所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

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