津政辦發(fā)〔2018〕20號《天津市人民政府辦公廳關(guān)于加強市級財政管理硬化預(yù)算約束的意見》

津政辦發(fā)〔2018〕20號

天津市人民政府辦公廳關(guān)于

加強市級財政管理硬化預(yù)算約束的意見

各區(qū)人民政府，各委、局，各直屬單位：

為深入貫徹落實黨的十九大精神，進一步加強財政管理、硬化預(yù)算約束，集中有限財力保障重點項目資金需求，促進全市經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》和中共中央辦公廳《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》精神，結(jié)合本市實際，經(jīng)市人民政府同意，現(xiàn)提出如下意見：

一、充分認識加強財政管理硬化預(yù)算約束的重要性和緊迫性

黨的十九大報告提出：“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。2018年國務(wù)院《政府工作報告》明確：“當前財政收入狀況出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，各級政府仍要堅持過緊日子，執(zhí)守簡樸、力戒浮華，嚴控一般性支出，把寶貴的資金更多用于為發(fā)展增添后勁、為民生雪中送炭”。中共中央辦公廳《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》對加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、硬化地方政府預(yù)算約束提出了更高要求。

市委、市政府高度重視財政管理工作，采取有力措施，加快建立現(xiàn)代財政制度，著力調(diào)整財政結(jié)構(gòu)，堅定不移推進高質(zhì)量發(fā)展，取得明顯成效。當前，我市正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的關(guān)鍵時期，財政收入形勢嚴峻，收支矛盾非常突出，財政預(yù)算管理暴露出一些新問題，主要表現(xiàn)在：部門預(yù)算約束力不強，執(zhí)行中追加調(diào)整頻繁；市場化運作機制不夠成熟，支出來源過度依賴財政資金；隱性債務(wù)規(guī)模較大，償債風險不容忽視。為此，必須堅持問題導(dǎo)向，進一步增強政府預(yù)算的嚴肅性和約束力，促進財政的可持續(xù)發(fā)展。各部門作為預(yù)算編制和執(zhí)行的責任主體，要進一步提高政治站位，堅決落實高質(zhì)量發(fā)展要求，充分認識加強財政管理硬化預(yù)算約束的重要性和緊迫性，嚴格執(zhí)行零基預(yù)算編制要求，嚴格預(yù)算追加審批，嚴禁在法定年初預(yù)算和調(diào)整預(yù)算之外編制各類補充預(yù)算或資金安排計劃，嚴禁無預(yù)算、無用款計劃、超預(yù)算和超計劃撥付資金，嚴禁對融資平臺公司等非預(yù)算單位及未納入年度預(yù)算的項目借款和墊付財政資金。進一步完善資金共擔機制，加強債務(wù)風險管控，切實維護預(yù)算嚴肅性，不斷提高財政資金使用效益。

二、硬化支出預(yù)算約束效力，嚴格預(yù)算追加審批機制

（一）從嚴控制預(yù)算追加范圍。年度預(yù)算經(jīng)市人大審議批準后，除遇國家政策變化或突發(fā)性、應(yīng)急性等特殊情況外，不予辦理預(yù)算追加。在年初預(yù)算之外的追加支出僅限于以下范圍：因國家政策調(diào)整需增加的市本級預(yù)算支出；突發(fā)公共應(yīng)急事件需增加的市本級預(yù)算支出；市委、市政府確定的新增重點項目。預(yù)算追加支出厘清輕重緩急，優(yōu)先保障上級政策性新增支出和市委、市政府確定的重點項目。

（二）嚴格履行預(yù)算追加審批程序。各部門向市人民政府提出追加預(yù)算的請示，由分管財政的副市長批轉(zhuǎn)市財政局研究辦理。市財政局按照規(guī)定對部門申請的追加事項進行審核，結(jié)合年初預(yù)算安排、部門經(jīng)費結(jié)余、年度財力和預(yù)算執(zhí)行進度情況，對追加事項提出書面意見報市人民政府，由市長或者市長委托分管財政的副市長審批。重大事項需提請市人民政府常務(wù)會議或市長辦公會議研究決定。

年度預(yù)算執(zhí)行中，各部門發(fā)生新建單位開辦、編制內(nèi)增人、撫恤金發(fā)放、離休干部醫(yī)藥費，以及因國家或本市政策變動引起的基本支出增支事項，可向市財政局申請追加經(jīng)費，市財政局根據(jù)相關(guān)政策審核后統(tǒng)籌安排。各部門因新增工作任務(wù)需要增加的國內(nèi)差旅費、因公臨時出國費、公務(wù)接待費、公務(wù)用車運行費、會議費和培訓(xùn)費等經(jīng)費，原則上由部門從其年初預(yù)算安排的公用經(jīng)費、專項工作經(jīng)費和專項業(yè)務(wù)費等資金中統(tǒng)籌解決。

（三）合理確定資金來源渠道。對于發(fā)生自然災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境安全隱患等突發(fā)事件，需及時增加預(yù)算支出的，先動支預(yù)備費，由市財政局報市人民政府批準后辦理；預(yù)備費不足支出的，由市財政先行墊付，分年列支。對于市委、市政府確定的重大公益性資本支出，在優(yōu)先整合使用部門專項資金的基礎(chǔ)上，缺口部分可由新增政府債券安排。對于各部門在年度預(yù)算執(zhí)行中發(fā)生的新增支出需求，由其自行調(diào)劑本部門（含所屬單位）預(yù)算用于新增支出，市財政局審核辦理相關(guān)調(diào)劑手續(xù)。同時，建立多元化項目籌資渠道，通過市場化運作、政府與市場共擔、市與區(qū)財政共擔、跨部門專項共擔等方式，確保當年預(yù)算平衡。

三、充分利用社會資本辦事，完善資金籌措共擔機制

（一）充分利用社會資本辦事。加快推進政府購買服務(wù)，對于養(yǎng)老服務(wù)、公共文化等領(lǐng)域中適合交由社會力量承擔的新增公共服務(wù)事項，優(yōu)先引入市場競爭機制，不再新增人員機構(gòu)，從“以人定費”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙允露ㄙM”，同時與項目評審和績效評價相結(jié)合，提高財政資金使用效益。推動公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府和社會資本合作（PPP）項目加快實施和規(guī)范落地，分類精準施策，探索多元主體合作。對政府參與的垃圾處理、污水處理等較為成熟的公共服務(wù)領(lǐng)域，強制應(yīng)用PPP模式；對教育、農(nóng)業(yè)、文體、養(yǎng)老、醫(yī)療、交通等領(lǐng)域較為成熟的項目，優(yōu)先應(yīng)用PPP模式建設(shè)運營；對有現(xiàn)金流、具備運營條件的其他公益性項目，強制實施PPP模式識別論證。建立激勵配套政策，通過引入中國PPP基金、以獎代補資金等方式，充分發(fā)揮財政資金杠桿作用，引導(dǎo)社會資本加快進入公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

（二）厘清市與區(qū)財政事權(quán)與支出責任。按照“誰的財政事權(quán)誰承擔支出責任”的原則，合理劃分市、區(qū)兩級政府支出責任，市級事權(quán)市級承擔，區(qū)級事權(quán)區(qū)級承擔，跨區(qū)域、具有外溢性屬性的事權(quán)，采取按比例、按項目、按因素、按隸屬關(guān)系等方式，實行市、區(qū)兩級財政分級負擔、共同籌措資金。各級財政部門要把握“兜住底線”的要求，切實做好保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生工作。市有關(guān)部門不得對區(qū)級事權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)大包大攬；除重大災(zāi)情、疫情、生態(tài)環(huán)境安全隱患等事件外，凡與市級事權(quán)不直接相關(guān)的資金申請，市人民政府原則上不再批轉(zhuǎn)市財政局辦理，也不再給予資金補助。

（三）推進整合部門專項資金。推進跨部門資金清理整合，拓展專項資金統(tǒng)籌調(diào)劑空間。在專項資金總體規(guī)模不減少的前提下，綜合考慮各部門職責分工、發(fā)展方向等因素，分大類整合專項資金，歸并規(guī)模較小、使用方向雷同、支持對象相近的專項資金；取消已經(jīng)到期、不符合公共財政投向的專項資金；壓減違規(guī)使用、績效不高、結(jié)轉(zhuǎn)較大的專項資金，實現(xiàn)“一筆專項管一類事情”。研究制定專項資金整合獎補制度，對于專項資金整合力度大、效果明顯的部門給予專項獎勵。強化財政資金的“現(xiàn)金流管理”理念，依據(jù)項目進度科學(xué)預(yù)測分期現(xiàn)金流，合理安排、統(tǒng)籌調(diào)度預(yù)算資金，避免出現(xiàn)“錢等項目”、資金沉淀等問題。

四、疏堵結(jié)合規(guī)范政府融資，嚴格債務(wù)風險管控機制

（一）嚴格風險源頭管控。嚴格政府債務(wù)限額管理和預(yù)算約束。合理確定市、區(qū)政府債務(wù)規(guī)模上限，債務(wù)舉借嚴格控制在限額以內(nèi)。市、區(qū)政府債務(wù)全部納入預(yù)算管理，接受同級人大及其常委會審查和監(jiān)督，并向社會公開。建立健全政府投資項目決策機制，實施“三個不立項”：對未經(jīng)財政部門評估債務(wù)風險的、項目總投資無法落實或資金來源不清的、化債計劃或消化計劃未完成的，發(fā)展改革部門均不予立項。

（二）嚴格債務(wù)舉借管控。市、區(qū)兩級政府只能采取發(fā)行政府債券方式規(guī)范舉債。加快實現(xiàn)債券管理與項目嚴格對應(yīng)，發(fā)行政府債券必須一律與公益性建設(shè)項目對應(yīng)，一般債券和專項債券信息披露時均要將債券資金安排明確到具體項目。穩(wěn)步推進專項債券改革，開好規(guī)范舉債“前門”，優(yōu)先在棚戶區(qū)改造、公立醫(yī)院、土地儲備、軌道交通等領(lǐng)域選擇符合條件的項目，試點發(fā)行項目收益專項債券。

（三）嚴格資金使用管控。各部門要區(qū)分輕重緩急，合理安排使用債務(wù)資金，并優(yōu)先保障在建工程項目建設(shè)。政府債券資金使用要嚴格按照披露的項目信息執(zhí)行，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性開支。建立健全“舉債必問效、無效必問責”的政府債務(wù)資金績效管理機制，提高債務(wù)資金使用績效。

（四）嚴格債務(wù)償還管控。政府專項債券對應(yīng)的項目取得的政府性基金或?qū)ｍ検杖耄瑧?yīng)當按照該項目對應(yīng)的專項債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金。因項目取得的政府性基金或?qū)ｍ検杖霑簳r難以實現(xiàn)，不能償還到期債券本金時，可在專項債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行相關(guān)專項債券周轉(zhuǎn)償還，項目收入實現(xiàn)后予以歸還，不得通過其他項目對應(yīng)的項目收益償還到期債券本金。

（五）加強風險應(yīng)急處置。加強風險評估和預(yù)警結(jié)果應(yīng)用，深化大數(shù)據(jù)綜合分析，實時監(jiān)控、全面評估債務(wù)風險狀況，定期推送預(yù)警結(jié)果。高風險地區(qū)要采取有效措施逐步化解風險，通過實施增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等一系列短期和中長期措施安排，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財政收支平衡狀態(tài)。切實加強監(jiān)督檢查和追責問責，強化屬地管理和部門管理的主體責任，對各類違規(guī)舉債行為，倒查責任、嚴肅處理、終身問責。

五、加強監(jiān)督檢查，確保制度落實

市級各部門要統(tǒng)一思想、提高認識，顧全大局、強化責任，積極支持配合市財政局履行財政收支管理工作職責。審計部門要做好財政收支和項目資金的審計監(jiān)督工作，加大財政資金績效審計力度。通過各方面的共同努力，確保有限的財政資金用在為群眾辦好事、辦實事和促進經(jīng)濟社會各項事業(yè)發(fā)展的刀刃上。

各區(qū)人民政府可參照本通知要求，制定本區(qū)加強財政管理、硬化預(yù)算約束的實施辦法，切實提高財政資金使用效益。

天津市人民政府辦公廳

　2018年7月19日

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